Анализ существующих законодательных актов, открывающий реальные возможности усиления b них социально-экономических факторов

А. С. ПИГОЛКИН

ОФОРМЛЕНИЕ
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
(ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА)

При публикации настоящего материала в нашем журнале
редакция исходит из того, что к нормотворчеству в муниципальном образовании
применимы все требования и рекомендации, содержащиеся в материале
относительно законодательного процесса в субъектах РФ.

§ 1. Общие положения

Соблюдение требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных актов, - обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

Недоучет правил законодательной техники приводит к издержкам и ошибкам в юридической деятельности. Технико-юридические правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение - необходимое условие внедрения четких юридических начал в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений и формирования правового государства.

Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни регионов, в значительной степени зависит от "технологии" составления проектов, от последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники. Высокий уровень техники оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой предпосылкой эффективности принимаемых актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей правовой системе, что необходимо для установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова российского реформатора Петра I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам".

Правотворческими органами субъектов Российской Федерации уделяется значительное внимание юридической форме принимаемых нормативных решений, их доступности, точности и компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

Но позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся нормативные акты унифицированы по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

Бурные темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного "хозяйства" регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации справочно-информационной службы в области законодательства также предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д.

Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно - быть властным регулятором общественных отношений, человеческого поведения, четко определять юридические гарантии свободы личности, права и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов:

1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью законодателя и воплощением этой идеи в нормативной формуле - требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно четкая статья закона или даже слово могут вызвать серию юридических ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить довольно часто встречающиеся, к сожалению, формулировки типа "как правило", "обычно", дающие возможности практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается - в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) "Об общественных объединениях" и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин "совершеннолетние граждане", хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает.

2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких слоев населения, ведь запрещено отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы - необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических начал во все сферы жизни, повышения авторитета права. Неясная норма не дает полного представления о правах и обязанностях граждан, ведет к ненужной трате времени на запросы и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен до конца такой примененный в Уставе Кемеровской области термин, как "иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных единиц) - национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения" (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного толкования такие употребляемые в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и др.

Требование простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это не может не отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток информации. Она уплотняется и специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и на юридической информации. Происходит все большая специализация правового регулирования, углубляется регламентация ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем более специализирован объект правового регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих нормативных решений.

3. Полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

Если в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может быть и речи.

Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без которых будущее регулирование не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.

4. Конкретность регулирования, борьба с декларативностью нормативных актов.

Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот акт, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Между тем декларативные термины и выражения, положения чисто социологического плана нередко встречаются в недавно принятых нормативных актах регионов. Часто еще используются такие термины, как "общественное благо", "доверенные лица народа" и т. п.

5. Использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение.

Неудачные фразы и обороты, мало распространенные термины ослабляют регулирующую роль права, авторитет и социальную ценность закона. Представляются неудачными, например, такие термины, как "сельскохозяйственный пал" (имеется в виду разведение огня), "сброс сточных вод на рельеф местности", использованные в Законе Республики Саха (Якутия) "Об административной ответственности за экологические правонарушения". Выражение "литературная и творческая деятельность" (ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) "О государственной службе") наводит на мысль, что занятие литературой - это не творческая деятельность.

6. Максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул.

Чрезмерно обширный, громоздкий текст, наличие ненужных деталей ограничивают возможности эффективного воздействия права на общественные отношения, затрудняют ориентирование в законодательстве, создание автоматизированных поисковых систем. Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве - это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте.

Иногда при составлении того или иного литературного произведения намеренно допускают избыточность информации (повторение наиболее значимых мест, подчеркивание главных мыслей и т. д.) с тем, чтобы сделать текст более ясным и доходчивым. Для законодательного текста это излишне. В нем все важно, все значимо и требование его понятности должно выполняться не за счет повторений, а за счет точности юридических понятий и конструкций при лаконичности изложения мысли законодателя и оптимальной структуре акта.

Требование экономичности в законодательстве имеет и другой аспект - это минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, его учета и систематизации.

Нынешний бум законотворчества приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими нормативными актами готовятся и принимаются сравнительно мелкие, по узким вопросам. Тенденция мелкотемья нормативных актов приводит к существенному "затовариванию" законодательного "хозяйства", его громоздкости, дублированию одних и тех же норм, расхождениям, несогласованности и пробелам действующего регулирования в регионах. Борьба с "перепроизводством" нормативных актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение. Нужны единые по целям и содержанию крупные акты, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему законодательства.

7. Системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя.

Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех норм актов, входящих в качестве составных частей в общую систему права и выполняющих в ней взаимодополняемые функции (в частности, регулятивных и охранительных предписаний). Сюда входят и установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, и четкая взаимосвязь общих и специальных норм, актов высшей и низшей юридической силы и т. д.

Новый акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативными решениями, исключать противоречия и повторения. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в него должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них соответствующих изменений (см. об этом подробнее § 4). Издание новых норм без учета предшествующего законодательства недопустимо.

8. Унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Этот принцип предполагает использование одинаковых реквизитов актов, стереотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка. Унифицированность, стандартизированность юридических формул, способов их изложения и построения - необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя. Разнобой реквизитов и рубрик нормативных актов, отсутствие их стереотипной структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей, пунктов и их подразделений, формул отмены и изменения актов и их частей затрудняют использование законодательства. Так, в ст. 95 Устава Челябинской области говорится о возбуждении в установленном порядке отзыва депутата областного Совета и о возбуждении в установленном порядке процедуры отзыва главы областной администрации. Как видно, во второй части данного предписания присутствует слово "процедура", что явно противоречит требованию унификации нормативных предписаний. В современных условиях, когда появились возможности автоматизированной обработки нормативных актов, унификация их формы становится еще более актуальной.

Для правотворчества субъектов Российской Федерации требование унификации юридической формы приобретает особое значение. Ведь законодательство каждого из них является органической частью общего правового пространства Российского государства. Уместно, в частности, во избежание неоправданного разнобоя активно использовать при подготовке проектов способы изложения нормативных предписаний, стиль и терминологию федеральных законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации.

Точное и неуклонное следование всем приведенным принципам в их совокупности может характеризовать нормативный акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какого-то из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) - это свидетельство технического несовершенства акта

§ 2. Структура нормативного акта

Официальный характер выражения государственной воли в законе, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления закона в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т. д.), четко определенных структурных частей.

Внешние формальные реквизиты нормативного акта.

Эти обязательные элементы нормативного акта, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, показывают, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К формальным реквизитам нормативных актов, принимаемых правотворческими органами субъектов Российской Федерации, относятся: наименование вида акта (Указ Президента Республики Мордовия, постановление Правительства города Москва и т. п.), указание места и даты принятия. В конституциях и законах республик в составе Российской Федерации, уставах и законах иных субъектов Федерации не указывается орган, их принявший, поскольку презюмируется, что такие акты являются формой непосредственного олицетворения народовластия. Среди формальных реквизитов должна быть также подпись должностного лица, имеющего по закону право подписывать соответствующие акты.

Нужно ли снабжать нормативные акты порядковым номером их издания? Думается, что такая мера, используемая во многих зарубежных странах, вполне оправданна. Актами с номерами удобнее пользоваться, отыскивать их в официальных изданиях и сборниках законодательства.

Заголовок нормативного акта также является внешним формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательства.

Заголовок в принципе не носит и не должен носить нормативного характера, однако он имеет определенное ориентирующее значение для отыскания, учета и систематизации юридических предписаний. А иногда он оказывает неоценимую услугу и для правильного толкования отдельных неясных положений, так как обычно довольно четко обозначает сферу действия соответствующего акта.

В истории законодательства известны различные способы формулирования заголовков. Иногда законы назывались по органам, их издавшим (магистраты в Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хаммурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называют по имени лиц, предложивших проект закона (закон Шермана, Клейтона, Тафта-Хартли). Однако чаще всего (а в нашей стране исключительно) заголовки обозначают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно для пользования актом, его нахождения, ссылок на него.

В принципе все нормативные акты должны иметь заголовки, это является незыблемым правилом правотворчества. Нецелесообразно обозначать законы теми или иными номерами или другими способами кроме указания на предмет их регулирования.

Заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Заголовок должен быть максимально информационно насыщен, содержать главные понятия нормативного акта, так как по заголовку в первую очередь осуществляется информационный поиск. Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта способны привести к неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редактирование заголовков, устранение лишних слов, неудачных терминов и выражений - необходимые условия высокого качества проекта.

Преамбула нормативного акта.

Введение (преамбула) - самостоятельная органическая часть акта, служащая важным дополнением к его основной, нормативной части. Она не разделена на отдельные статьи и, определяя цели и задачи издания акта, характеризуя социально-политическую обстановку, которая побудила его издать, объединяет все предписания акта единой идеей, общей политической и правовой основой, целевой направленностью.

Преамбула помогает полнее и глубже понять социально-политическое значение и необходимость издаваемых актов, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, мобилизует исполнителей на неуклонное осуществление сформулированных в ней предписаний. Поэтому представляется целесообразным чаще снабжать ею нормативные, и в первую очередь законодательные, акты, особенно в тех случаях, когда акт касается широкого круга субъектов права, имеет наиболее важное, принципиальное значение для соответствующего региона. Особенно важна преамбула в актах, непосредственно обращенных к гражданам, общественным объединениям, широкому кругу предприятий, фирм, кооперативов. Вполне закономерно, что практически во всех конституциях республик, уставах иных субъектов Федерации, а также в значительном числе иных законодательных актов регионов имеется развернутая преамбула.

В преамбуле не должны помещаться самостоятельные нормативные предписания. Они служат для правильного и глубокого понимания целей и социального значения нормативного акта, но не для непосредственного его применения к конкретным случаям. Не должно быть в преамбуле и общих, мало к чему обязывающих требований о совершенствовании работы, усилении требовательности к исполнителям, повышении ответственности за выполнение намеченных актом мер. Нецелесообразно также, чтобы во вступительной части упоминались другие акты, подлежащие отмене или изменению в связи с изданием данного акта. Требование не помещать в преамбуле нормативные положения относится также к легальным дефинициям, формулировкам о предмете регулирования нормативного акта, положениям о том, каких отношений он касается, которые, как известно, являются своеобразным видом нормативных предписаний. Правило об отсутствии в преамбуле нормативных предписаний подтверждается и тем, что она обычно не является объектом поиска в автоматизированных системах по законодательству.

Между тем практика помещения в преамбуле нормативных предписаний довольно широко распространена в правотворческой деятельности регионов. Так, в преамбуле Закона о языках народов Республики Татарстан указывается, что в Республике Татарстан недопустимы вражда и пренебрежение к любому языку, запрещается любая дискриминация по языковому принципу, включая запреты и ограничения по профессиям. В преамбуле Закона о языках в Тувинской АССР говорится о праве гражданина на свободный выбор языка общения. Очевидно, что эти положения имеют четко выраженный нормативный характер и их лучше было бы поместить в основной текст законов в качестве отдельных статей.

В преамбуле Устава Пермской области говорится о признании и гарантированности всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и другими международно-правовыми актами, признанными Российской Федерацией. А в преамбуле Устава Ленинградской области приводятся некоторые принципиальные положения из Конституции Российской Федерации. Таким положениям, как представляется, не место в преамбуле закона.

Означает ли все сказанное, что преамбула нормативного акта вообще не имеет никакого регулирующего значения, а содержит лишь разъяснительные положения? Думается, что нет. Устанавливая цели и задачи, которые стоят перед законом, преамбула официально констатирует эти положения, провозглашает их от имени государственной власти и тем самым обязывает исполнителей иметь их всегда в виду при правоприменении. Изложенные в преамбуле мотивы пронизывают собой содержание установленных норм и должны всегда учитываться при их применении.

Таким образом, положения преамбулы имеют определенное нормативно-регулирующее значение, воздействуя на общественные отношения не прямо, а посредством предписаний, сформулированных в статьях (пунктах) нормативного акта. Такие положения входят во внутреннюю ткань правового регулирования, представляют собой неотъемлемый, внутренне присущий ему элемент, его составную часть. Нормативно-регулирующий характер преамбулы проявляется в том, что ее положения являются мерилом толкования и применения соответствующих актов в целом и отдельных их предписаний. Большое значение имеет преамбула также при решении дел на основе аналогии права.

Если акт представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация нормативных актов опирается на материальные основания - деление регулируемых правом общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает (во всяком случае должна отражать) внутреннюю структуру соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института. Чем ближе структура нормативного акта к системе законодательства, тем удачнее она, тем эффективнее служит делу упорядочения общественных отношений в регионе.

Как и заголовок, структура закона является источником информации о его содержании. Разделение на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, производство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта.

Довольно пестрая картина рубрик законодательных актов наблюдается в зарубежных государствах. В числе рубрик называются параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для крупных актов используется двухступенчатое и даже трехступенчатое деление - например, разделение акта на части (титулы, книги), которые делятся на разделы, а они в свою очередь - на главы (параграфы).

Практика использования рубрик в российском законе - как в федеральном, так и в региональном - в принципе не устоялась и во многом противоречива. Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их структуре делятся на главы, а иногда на разделы. Подразделения некоторых законов и иных нормативных актов не имеют наименований "глава", "раздел", а лишь снабжаются заголовками и римскими цифрами. Таков, например, Закон "О контрольном комитете Верховного Совета Республики Саха (Якутия)". Подобные технические недоработки в определенной степени снижают уровень юридической культуры принимаемых актов. Следует упорядочить употребление рубрик нормативных актов.

В практике правотворчества российских регионов встречаются, хотя и не так часто, акты, имеющие многоуровневые подразделения. Обычно они делятся на разделы, а разделы в свою очередь - на главы. Это имеет место при принятии конституций республик в составе Российской Федерации. Ряд конституций республик делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан). Однако в большинстве республик конституции имеют двойную систему рубрик - они делятся на разделы, а разделы - на главы (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Северная Осетия - Алания и др.). Подобная рубрикация вполне оправдана для таких социально значимых и крупных по объему актов, какими являются республиканские конституции.

В некоторых конституциях республик имеется тройная система рубрикации. Так, в Конституции Республики Ингушетия входящие в разделы главы делятся на самостоятельные подразделения, имеющие предметные заголовки без нумерации. В Конституции Республики Башкортостан также имеется тройная рубрикация. Представляется, что такая практика имеет ряд преимуществ - она помогает быстро находить необходимые нормы, успешно их толковать и систематизировать, способствует четкости и легкой обозримости актов.

Лишь один закон конституционного характера - Степное Уложение Калмыкии не имеет внутреннего деления и представляет собой единый текст, разделяемый лишь на статьи. Между тем это достаточно обширный документ, состоящий из 44 статей и 6 пунктов заключительных и переходных положений, которыми регулируются разнообразные и четко отделимые друг от друга комплексы отношений. При этом многие статьи Уложения весьма значительны по объему и распадаются на многие самостоятельные части (см. ст. 26, 28, 29, 30 и др.). Поэтому едва ли можно признать такую структуру удачной.

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Республики Саха (Якутия) "О нотариате" делится на разделы, а разделы - на главы. Для четкости и легкой обозримости нормативных актов, облегчения их использования предпочтительна двойная рубрикация регулирующих обширные сферы отношений и значительных по объему нормативных актов.

Для упорядочения и унификации употребления рубрик в нормативных актах уместно ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням: статья (пункт), глава, раздел (подраздел), часть. Более высшую ступень деления возможно употреблять лишь тогда, когда использована низшая. Например, не следует употреблять рубрику "раздел", если в акте нет глав, если же в нем нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит использовать рубрику "часть".

При наличии рубрик в нормативном акте представляется необходимым для упрощения ориентировки в нем формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним должны быть предъявлены те же требования, что и к заголовку всего акта. Целесообразно также, чтобы все рубрики нормативного акта соответствующим образом нумеровались, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации были различными (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел - арабскими, набранными жирным, курсивом, глава - арабскими, набранными полужирным, курсивом или со скобкой). Установление такого правила облегчило бы ссылки на отдельные части нормативного акта, внесло бы в его структуру необходимые точность и единообразие.

Важно добиваться достаточной четкости, логической связи и предметной определенности при распределении нормативного материала по отдельным рубрикам. Едва ли целесообразно, например, помещать в конституции нормы, определяющие основные права и обязанности человека и гражданина, в нескольких самостоятельных главах, как это делается в конституциях некоторых республик (Башкортостан, Татарстан, Тыва). Едва ли оправдано помещение в Конституции Республики Тыва наряду с разделом о правах личности также главы об основах социальной защиты граждан. Ведь практически предмет регулирования этих глав один и тот же.

При подготовке и принятии любого нормативного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие учету при применении конкретных норм, поместить в начале акта, в числе его первых положений. Так формируется первая часть акта, которая обычно называется "общие положения", "основные принципы", "общие предписания" и т. п. Во многих наиболее значительных кодификационных актах (обычно это кодексы) она традиционно называется "общая часть" (в отличие от "особенной части"). При многозвенной структуре акта такие общие положения могут быть в каждой его крупной рубрике.

Формулирование общих положений обеспечивает разумную компактность, краткость изложения нормативного материала, ликвидирует неоправданные повторения, а также, что самое главное, обеспечивает взаимосвязь помещенных в нормативный акт предписаний между собой, их логически увязанное системное расположение. Наличие тщательно разработанных и удачно сформулированных общих положений способствует стройности и логической последовательности изложения, помогает исполнителю быстро определять предмет, цель и сферу действия акта.

Общие положения нормативного акта приобретают в современных условиях еще большее значение. Все увеличивающийся массив нормативных актов в стране с неизбежностью требует усиления внимания к совместимости актов, их взаимоувязке и координации. И в этом отношении неоценимую пользу приносят опять же общие положения, в которых формулируются принципиальные предписания во многих случаях не только для данного акта, но и для всех норм соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института.

В последнее время законодатель все больше использует так называемые нетипичные формы изложения нормативных предписаний: схемы, таблицы, карты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в ведомственных актах, много их в президентских, правительственных решениях, актах глав администраций. Используются они, хотя и в меньшей степени, в законах, в том числе и в недавно принятых. При этом такого рода предписания помещаются обычно не в приложениях, что было характерно для прошлых лет, а непосредственно в основном тексте акта. Думается, что это целесообразно, так как при этом внимание исполнителей не распыляется и, главное, придается равноценность таких предписаний по сравнению с другими.

Статья (пункт) - основная структурная единица нормативного акта.

В российском правотворчестве отсутствует практика оформления нормативного акта сплошным текстом. Он традиционно делится на статьи (пункты), представляющие собой его основные ячейки, клеточки. Такое деление четко обозначает одно правовое предписание или гнездо тесно связанных между собой предписаний, облегчает толкование и применение акта, производство ссылок на отдельные его части, учет законодательства, составление разного рода собраний нормативных актов.

Особое положение закона в общей системе нормативных актов определяет то обстоятельство, что он делится на статьи, в то время как другие нормативные акты - на пункты. Такое различие имеет не только чисто техническое значение. Законодатель исходит из того, что акты, которые должны делиться на статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются более важных вопросов, в то время как акты, состоящие из пунктов, носят более оперативный характер, чаще подвержены изменениям, регулируют менее значимые отношения.

В статье (пункте) формулируется главное в нормативном акте - юридические нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания. Представляется в принципе неудачным, когда непосредственно в статьях (пунктах) акта законодатель формулирует призывы и пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики, объясняет ее причины. Место таких положений обычно в преамбуле нормативного акта.

Заголовки статей улучшают структуру закона, облегчают нахождение нужных норм, их толкование и сопоставление друг с другом, помогают эффективной пропаганде права. Кроме того, необходимость дать наименование статьи дисциплинирует составителя проекта, побуждая его включать в статью нормативные положения только по одному вопросу, не распылять материал, четко и логично его располагать. Отсутствие заголовков статей - значительный недостаток техники составления законопроекта, который, к сожалению, еще встречается в современной законотворческой практике субъектов Российской Федерации.

Как известно, во всех конституциях республик заголовки статей отсутствуют. Это связано в первую очередь с тем, что и в Конституции Российской Федерации заголовков, к сожалению, также нет. Несколько иное положение в уставах, принимаемых иными субъектами Федерации. В уставах ряда областей и краев заголовки статей имеются (см., например, уставы Иркутской, Свердловской областей. Краснодарского края). К сожалению, в уставах большинства субъектов Федерации таких заголовков нет.

Отсутствует единообразная практика формулирования заголовков статей и в обычных законах. В целом такой разнобой оформления законов характерен для большинства субъектов Федерации. Представляется, что формулирование заголовков статей закона должно быть непременным правилом, которое следовало бы нормативно установить.

Каждая статья (пункт) нормативного акта представляет собой нечто внутренне единое, цельное и выражает законченную мысль в ее полном объеме. Поэтому неоправданно наличие в одной статье (пункте) норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом и без ущерба для их содержания могут быть сформулированы в разных подразделениях акта. Искусственное уменьшение числа статей (пунктов) в нормативных актах за счет помещения разнородных норм в одном месте создает их громоздкость, порождает трудности для применения и толкования. Кроме того, нарушается основной признак построения отдельной статьи (пункта) - тесная связь и неразрывное единство правовых норм, помещенных в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систематизации законодательства, так как статью (пункт), содержащую несколько разнородных норм, нужно будет помещать в разных разделах или частях систематических сборников в зависимости от содержания и характера каждой нормы. Лучше вдвое большее число статей, писал в свое время известный юрист М. А. Чельцов-Бебутов, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к определенным действиям. (См.: Чельцов-Бебутов М. А. Революционная законность и упрощение уголовного права // Вестник советской юстиции. 1928, №13, с. 372.)

Когда две или несколько норм тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, когда одна норма не может быть понята полностью без другой, вполне возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье (пункте), которая становится как бы гнездом тесно связанных отдельных нормативных предписаний, выступает внешней формой выражения и закрепления первичной их группировки, показателем системности права. Несколько норм (предписаний) в одной статье (пункте) допустимы тогда, когда они при тесной логической связи между собой дополняют и обусловливают друг друга, идут от общего к частному, когда последующие положения уточняют и развивают предыдущие. Статья (пункт) должна быть законченным нормативным положением с самостоятельной и четко выраженной темой, единым содержанием.

Изложение статьи (пункта), содержащей несколько норм, сплошным текстом в принципе нецелесообразно. Обычно каждая норма, которая может применяться отдельно и независимо от других, составляет абзац статьи (пункта). Именно такое четкое построение мы видим в подавляющем большинстве недавно принятых нормативных актов. При этом сама форма статьи (пункта) облегчает выделение каждого предписания.

В последнее время наметилась не совсем оправданная практика формулирования довольно громоздких, значительных по объему статей (пунктов), которые распадаются на ряд частей, содержащих в свою очередь несколько абзацев. Так, ст. 2 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" делится на 10 частей, причем многие из них имеют несколько абзацев. В Сборнике законов и нормативных правовых актов Челябинской области эта статья занимает три страницы и практически могла бы быть сформулирована как отдельная глава Закона. Точно так же в ст. 16 Временного положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области, которая касается составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, имеется 7 частей, причем некоторые части также делятся на отдельные абзацы. Видимо, было бы более целесообразно сформулировать статьи, посвященные отдельно составлению, а также рассмотрению и утверждению бюджетов.

Думается, что такая громоздкость и многоступенчатая градация неоправданны. Объясняется это в первую очередь стремлением сократить число статей (пунктов), сделать нормативный акт более компактным. Но такое стремление к краткости, чисто искусственное уменьшение числа статей (пунктов) чревато довольно значительными издержками. В таком громоздком и утяжеленном материале трудно ориентироваться. Кроме того, довольно неудобно ссылаться на отдельные положения акта при такой многоступенчатой структуре его первичных компонентов (статья, часть, абзац). Но главное - в результате такой практики в одну и ту же статью (пункт) зачастую попадают нормативные положения разного порядка, прямо не связанные друг с другом. Пусть статей (пунктов) в нормативном акте будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченные границы. Такая практика обеспечит большую доступность нормативных положений для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта.

В правотворчестве и правоприменении, в научной и публицистической деятельности часто возникает необходимость сослаться на тот или иной абзац (часть) статьи (пункта). Это сделать легче, если части пронумерованы. Если же такой нумерации нет, могут возникнуть серьезные трудности. Ссылка на всю статью (пункт) будет неточна, так как в ней имеются и другие нормы. Ссылка же на отдельный абзац формально не совсем удобна, поскольку никакого внешнего разделения статьи (пункта) на части нет. Обычно суды и другие правоприменительные органы в своих актах именуют отдельные абзацы статьи (пункта) частями в зависимости от места их расположения в статье (пункте) (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя формальных оснований для этого нет. Те же неудобства возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать ссылку на определенный абзац статьи (пункта), признать его утратившим силу, внести изменения, ввести в статью (пункт) дополнительный абзац. Поэтому желательно в случаях, когда в статье (пункте) нормативного акта отдельные абзацы представляют собой самостоятельные для применения нормы, производить официальное ее разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами с точкой. Это дает формальные основания для деления сложных статей (пунктов) на части, улучшает и упрощает их структуру, облегчает толкование нормативных предписаний, ссылки на них. Нумерация абзацев статей (пунктов) также важна в связи с необходимостью создания компьютерных систем учета законодательства и автоматизации выдачи справок по запросам.

Правотворческая практика субъектов Российской Федерации довольно противоречива в этом отношении. Конституции ряда республик (Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Удмуртская) такую нумерацию абзацев статей содержат, однако в большинстве республик она, к сожалению, отсутствует. В Конституции Республики Бурятия в некоторых статьях отдельные их части нумеруются, в других же - нет, что явно нарушает структурное единство этого важного акта.

Что касается нумерации частей статей уставов краев и областей, то в большинстве из них она имеется, в то же время в некоторых из них такая нумерация отсутствует (Ставропольский край, Курганская, Псковская области).

Нумерация частей статей встречается и в некоторых обычных законах, принятых в регионах России, однако, к сожалению, не так часто.

Кроме того, ныне наметилась, как представляется, не совсем удачная практика. Во-первых, есть законы, где нумеруются абзацы не всех статей, а лишь некоторых. Так сформулированы, например, статьи Конституции Республики Кабардино-Балкария. Большинство статей Закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" содержит нумерацию частей, а в ст. 20 такой нумерации нет, хотя она состоит из 6 отдельных абзацев.

Такая практика создает неоправданную громоздкость статей, дезориентирует исполнителей, создает дополнительные неудобства при ссылках на отдельные абзацы частей статьи. Вот как можно было бы примерно представить такую ссылку: "абз. 2 ч. 3 ст. 5". Такие громоздкие и неудобные конструкции не соответствуют принципам законодательной техники. Они нарушают внутреннюю логическую структуру статьи, четкое распределение ее на части. Если статья (пункт) распадается на абзацы, то желательно каждому абзацу придавать статус части статьи (пункта) и соответствующим образом его нумеровать.

Отдельным структурным элементом статьи (пункта) может быть примечание к ней. Широкое использование примечаний в правотворческой деятельности не оправдывает себя. Они загромождают и запутывают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, рассеивают внимание исполнителей, затрудняют цитирование норм права, создают видимость неравноценности сформулированных в примечании нормативных положений. Поэтому естественно, что в нормативных актах последних лет примечания встречаются очень редко, причем обычно в ведомственных и правительственных актах. В законах же примечаний практически нет.

Основную массу примечаний, которые имеются в действующих нормативных актах, более предпочтительно было бы сформулировать в качестве самостоятельных статей (пунктов) или включить непосредственно в текст той статьи (пункта), к которой относится примечание. И в будущем представляется целесообразным избегать употребления примечаний. Особенно недопустимо, когда к статье (пункту) дается несколько примечаний.

Кроме примечаний в нормативном тексте встречается и такой прием изложения правотворческой мысли, как подстрочные примечания. Известно положение, что в нормативном акте все важно, одинаково значительно. А помещение того или иного законодательного правила в подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении. Поэтому такой прием представляется явно неудачным, не способствующим оптимизации правового регулирования и должен быть исключен из практики правотворчества. Он создает впечатление о явной неравноценности отдельных положений нормативного текста, усложняет структуру акта, утяжеляет изложение. Помещение подстрочных примечаний возможно лишь в процессе систематизации законодательства, подготовке разного рода сборников нормативных актов, когда нужно дать определенные комментарии к тексту.

К сожалению, помещение в законе подстрочных примечаний встречается и ныне. Имеется оно, например, в Законе "О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан". В сноске к этому Закону дается сокращенное наименование выражения "собрания, демонстрации и другие публичные мероприятия". Более целесообразно было бы дать такое сокращенное наименование в скобках после первого упоминания соответствующего выражения в тексте Закона.

Нумерация статей и других подразделений нормативного акта.

Она для удобства пользования и ссылок обычно бывает сквозной для всего акта. Представляется недопустимым отдельно нумеровать статьи (пункты) каждого раздела (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские, особенно если количество статей (пунктов) велико.

Не менее важна также нумерация глав, разделов и других подразделений нормативного акта. Без нее труднее пользоваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесообразна, например, отдельная нумерация глав каждого раздела. Различные подразделения рубрикации (глава, раздел, часть) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Следует ли время от времени менять всю нумерацию нормативного акта, учитывая все произведенные дополнения и исключения его статей (пунктов)? Представляется, что нет, хотя в ряде стран (например, в Румынии) такая практика имеет место. Нумерация должна быть стабильной. С определенным номером статьи (особенно в кодексах) лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно связывают представления о ее содержании. Кроме того, такие изменения нумерации пришлось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы поиски необходимых статей (пунктов), создало путаницу в применении права и при обобщении практики. Кроме того, при изменении нумерации нужно менять и все ссылки, а это, как известно, сложная работа.

Потребности дальнейшего упорядочения и унификации формы юридических актов, автоматизации их учета и поиска требуют перехода в будущем на единую десятичную нумерацию всех рубрик и частей нормативного акта. Такая единая нумерация способна охватить все уровни структуры акта. Каждая статья (пункт) и даже отдельные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр, которые отразят номера и соответствующего акта, и его раздела (главы), и статьи (пункта), и отдельных ее частей (абзацев).

В правотворчестве некоторых регионов России такая нумерация активно внедряется. Так, в Челябинской области пункты актов обычно делятся на отдельные части, причем в каждой части дается и номер пункта, к которому она относится, и номер самой части (например, 3.6, 5.2 и т. д.).

Десятичная система необычна для традиционного стиля нормативного акта, внешне выглядит как учетно-регистрационная. Однако она имеет ряд существенных преимуществ (четкость и единообразие обозначений, удобства машинной обработки, легкость внесения дополнений).

(Окончание в следующем номере)

Печатается с сокращениями по:
Проблемы правотворчества субъектов РФ.
Научно-методическое пособие.
Отв. Ред. А. С. Пиголкин.
- М.: Издательство НОРМА, 1998. - 272 с

СОДЕРЖАНИЕ: К законодательным актам относятся Конституция и законы, принимаемые Верховным Советом, к подзаконным - указы Президента, постановления Верховного Совета, краевых, областных и гордских Советов народных депутатов, а так же постановления Совета Министров и других исполнительных органов. По поручению Совета Министров подзаконные акты могут разрабатываться директивными органами, например Министерством РФ по охране окружающей природной среды и природных ресурсов, комитетом РФ по труду, Госкомсанэпидемнадзором.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ.

К законодательным актам относятся Конституция и законы,

принимаемые Верховным Советом, к подзаконным - указы Президента,

постановления Верховного Совета, краевых, областных и гордских

Советов народных депутатов, а так же постановления Совета Минис-

тров и других исполнительных органов. По поручению Совета Минис-

тров подзаконные акты могут разрабатываться директивными органа-

ми, например Министерством РФ по охране окружающей природной

среды и природных ресурсов, комитетом РФ по труду, Госкомсанэпи-

демнадзором. На базе подзаконных актов разрабатываются различ-

ные положения, устанавливающие принципы организации работ по

обеспечению безопасности жизнедеятельности.

Законодательство о труде регламентирует основные правовые

гарантии в части обеспечения охраны труда. Оно включает основы

законодательства о труде, а также кодекс законов о труде, кото-

рый определяет основные обязанности администрации по обеспече-

нию безопасности и условий труда; специальные требования,

предъявляемые к рабочим и служащим, занятых на тяжелых работах и

на работах с вредными и тяжелыми условиями труда; требования бе-

зопасности к производственным зданиям, сооружениям, оборудова-

нию; устанавливает материальную ответственность предприятий,

учреждений, организаций за ущерб, причиненный рабочим и служа-

щим повреждением их здоровья.

Среди законодательных актов, направленных на обеспечение

охраны труда, основными являются Законы РФ "О санитарно-эпиде-

миологическом благополучии населения" (1991г), "О предприятиях и

предпринимательской деятельности", (1990г), "О защите прав пот-

ребителей" (1992г).

Примерами подзаконных актов по охране труда являются Пос-

тановление Совета Министров РФ "О широком проведении аттестации

рабочих мест и их рационализации в промышленности и других от-

раслях народного хозяйства РФ" (1985г), Постановление Совета Ми-

нистров СССР "О государственной экспертизе условий труда"

(1990г), "Постановление президиума ВЦСПС и Госпроматомнадзора об

утверждении Положения о расследовании и учете несчастных слу-

чаев на производстве" (1989г), Постановление Госкомтруда СССР и

Секретариата ВЦСПС "О типовом перечне работ с тяжелыми и вредны-

ми, особо опасными и особо вредными условиями труда, на кото-

рых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда на

предприятиях машиностроительной и металлообрабатывающей промыш-

ленности" (1986г).

Нормативно-техническая документация по охране труда вклю-

чает в себя правила по технике безопасности и производственной

санитарии, Санитарные нормы и правила, Систему стандартов безо-

пасности труда, инструкции по охране труда для рабочих и служа-

Согласно ст. 143 КЗОТ РФ, правила по охране труда подраз-

деляются на единые, межотраслевые и отраслевые. Единые распрос-

траняются на все отрасли народного хозяйства. Межотраслевые зак-

репляют важнейшие гарантии обеспечения безопасности т гтгтены

труда в нескольких отраслях, либо в отдельных видах производств,

либо в отдельных видах работ.

Инструкции по охране труда делятся на типовые и дествую-

щие в масштабах предприятия, организации или учреждения.

ССБТ содержит стандарты государственные и предприятий.

Структура ССБТ, содержание отдельных подсистем, порядок согласо-

вания стандартов этой системы подробно излагаются в литературе.

Стандарты предприятий по организации труда и его безопас-

ности разрабатываются непосредственно на предприятии и согласо-

вываются с профсоюзным комитетом. Они регламентируют принципы

работ по обеспечению безопасности труда, организации контроля

условий труда, надзор за установками повышенной опасности обуче-

ние работающих безопасности труда, аттестованию лиц, обслуживаю-

щих установки повышенной опасности и рабочих мест на предприя-

тии и т. д..

Система управления охраной труда на предприятии предусмат-

ривает участие в ней всех представителей администрации, начиная

от бригадиров и мастеров, и кончая главным инженером и директо-

ром. Каждый в пределах своих должностных обязанностей отвечает

за обеспечение безопасности труда. Кроме того ряд подразделений

выполняет специальные функции управления охраной труда. Органи-

зация и координация работ по охране тру возложена на службы ох-

раны труда. Кроме того, эта служба в соответствии с Положением

об отделах охраны труда проводит анализ состояния и причин

производственного травматизма и профессиональных заболеваний,

организуе работу на предприятии по проведению паспортизации са-

нитарно-техническогосостония цехов, аттестации рабочих мест в

части условий труда и техники безопасности, по обеспечению здо-

ровых условий труда, проводит вводный инструктаж и оказывает по-

мощь в организации обучения работников по вопросам охраны труда

и действующим нормативным документам, участвует в работе аттес-

тационной комиссии и комиссий по проверке знаний инженерно-тех-

ническими работниками и служащими правил и норм по охране труда,

инструкций по техники безопасности, а также выполняют некоторые

другие функции.

Для выработки управленческих решений необходим учет, ана-

лиз, оценка показателей состояния условий охраны труда. Для это-

го используются специальные, как правило интегральные, показате-

Для оценки состояния охраны труда на предприятии рекомен-

дутся использовать обобщенный показатель, характеризующий соблю-

дение требований безопасности трудаработающими, безопасность

производственного оборудования, выполнение плановых мероприятий

по охране труда и т.п..

ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ СТРУКТУРНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ И СЛУЖБ,

ЗАНИМАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЗАДАЧ ПО УПРАВЛЕНИЮ ОХРАНОЙ ТРУДА

ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА | ГОЛОВНЫЕ | ИСПОЛНИТЕЛИ

| ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ |

_______________________________________|_______________|______________

Обучение работающих по безопасности | ОТО |ООТ,ОГМ,ОГЭ,РП

Пропоганда вопросов охраны труда | ООТ |РП

Обеспечение безопасности производст- | |

венного оборудования: | |

Выпускаемого | ОГК |ОТК

Эксплуатируемого | ОГМ,ОГЭ |РП,ООТ,ПК,ОГМе,

Обеспечение безопасности производст- | ОГТ |ООТ,ПК,ОГМ,РП,

венных процессов | |СПЛ,ОГМе

Обеспечение безопасного состояния | |

зданий: | |

Строящихся | ОКС |ООТ,ОМТС

Эксплуатируемых | ОГМ |РП,ООТ,ИПБ,ОМТС

Нормализация санитарно-гигиенических | РП |ЛНОТиУ,ООТ,ПК,

условий труда | |СПЛ,ОГТ,ОГЭ,МСЧ

Обеспечение работающих средствами | ОМТС |РП,ООТ,ПК

индивидуальной защиты | |

Обеспечение оптимальных режимов труда | ООТиЗ |РП,ООТ,ПК

и отдыха | ЛНОТиЗ |

Организация лечебно-профилактического | МСЧ |РП,ПК,ООТ

обслуживания работающих | |

Санитарно-бытовое обслуживание | РП |ООТ,ОМТС,ОКС,ПК

работающих | |

Профессиональный отбор рабочих | ОК |ЛНОТиУ,МСЧ

отдельных специальностей | |

______________________________________________________________________

Условные сокращения:

ООТ - отдел охраны труда;

ЛНОТиУ - лаборатория научной организации труда и управления;

МСЧ - медсанчасть;

ПК - профсоюзный комитет;

РП - руководитель подразделения;

ОГМ - отдел главного механика;

ОГТ - отдел главного технолога;

ОМТС - отдел метериально - технического снабжения;

ОГК - отдел главного конструктора;

ОКС - отдел капитального строительства;

ОТО - отдел технического обучения;

ОК - отдел кадров;

ООТиЗ - отдел организации труда и заработной платы;

СПЛ - санитарно - промышленная лаборатория;

ОГЭ - отдел главного энергетика;

ОГМе - отдел главного метролога;

ИПБ - инженер по пожарной безопасности;

ОТК - отдел технческого контроля.

Для оценки состояния охраны труда на производственных

циент уровня охраны труда Кот, который определяется по формуле:

Кот = (Ксп + Кб + Квпр)/3 где

Ксп - коэффициент уровня соблюдения правил охраны труда ра-

ботающим

Кб - коэффициент безопасности оборудования,

Квпр - коэффициент выплнения плановых работ по охране труда.

Коэффициент уровня соблюдения правил охраны труда опреде-

ляется отношением количества работающих с соблюдением правил к

общему количеству работающих. Для определения уровня этого коэф-

фициента на предприятии вводится карта уровня соблюдения охраны

труда для участка или цеха.

Коэффициент безопасности оборудования определяется отноше-

нием количества показателей безопасности, соответствующих норма-

тивно - технической документации по безопасности труда к общему

количеству показателей безопасности, относящихся к данному обо-

рудованию.Для контроля за уровнем безопасности производственно-

го оборудование на участке вводится коэффициент безопасности

участка, который является средним арифметическим коэфффициентов

безопасности единиц эксплуатируемого оборудования.

Коэффициент выполнения плановых работ по охране труда оп-

ределяется отношением фактического выполнения и предусмотренных

на данный месяц мероприятий по всем видам планов, предписаний,

указов, приказов.

Для комплексной оценки условий труда используется гигиени-

ческая классификация Минздрава РФ. Она предусматривает учет каж-

дого фактора, характеризующего вредность и опасность производ-

ственной среды, а также факторов, характеризующих тяжесть и нап-

ряженность трудового процесса. Этим документом устанавливается

три класса условий и характера труда: оптимальные, допустимые,

вредные и опасные. 3-й подразделяется по степеням, чам выше

класс, тем вреднее и опаснее труд. Отнесение определенных усло-

вий и характера труда к определенному классу зависит от величи-

ны факторов, определяющих условия и характер труда. Чем они

больше, чем вреднее и опаснее условия труда, тем выше класс.

Важная функция документа - контроль состояния охраны и ус-

ловий труда, результаты которого являются основой для определе-

ния показателей, а в конечном итоге - для принятия управленчес-

ких решений.

Основными видами контроля охраны труда являются: оператив-

ный контроль руководителя работ и других должностных лиц, пас-

портизация условий труда, контроль требований безопасности тру-

да при аттестации рабочих мест, контроль службы охраны труда

предприятия, ведомственный контроль вышестоящих организаций,

контроль органов государственного надзора и технической инспек-

ции труда.

Оперативный контроль осуществляется администрацией на всех

уровнях ежедневно в масштабах руководимых ею подразделений,

групп, бригад. Особая роль при этом принадлежит мастерам и бри-

гадирам, осуществляющим перед началом работ проверку соответ-

ствия требованиям безопасности оборудования, средств защиты, ин-

струмента, приспособлений, организации рабочих мест, а в процес-

се работы - контроль за применением безопасных ее приемов.

Паспортизация санитарно-технического состояния условий

труда проводится как правило ежегодно. Ее цель - контроль усло-

вий труда на рабочих местах. В ходе паспортизации выявляется

соответствие уровня вредных производственных факторов установ-

ленным нормативным значениям. Нормативные значения параметров,

определяющих условия труда, а также требования к воздухообмену

систем общественной вентиляции определяются исходя из требова-

ний стандартов, санитарных и гигиенических норм Минздрава РФ.

Методы измерений устанавливаются как правило Минздравом РФ. Ве-

дение паспортов возлагается на руководителей подразделений. Ра-

ботники, проводящие паспортизацию условий труда,выявляют усло-

вия возникновения опасных и вредных факторов, с учетом которых

руководители подразделений разрабатывают мероприятия по улучше-

нию условий труда.

С 1985г. в промышленности широко ведется аттестация рабо-

чих мест, в рамках которой наряду с оценкой технического уровня

оснащения рабочих мест и их организацией проводитсяанализ их

соответствия требованиям охраны труда как в части условий труда,

так и в части проводимых технологических процессов, используемо-

го оборудования и средств защиты. Аттестация рабочих мест пред-

ставляет собой новую форму контроля охраны труда.

По результатам проверки соответствия рабочего места требо-

ваниям безопасности заполняется карта аттестации этого рабочего

места, в которой фиксируется нормативное и фактическое значение

факторов, характеризующих условия труда, их отклонения от нормы,

наличие тяжелого физического и монотонного труда, наличие соот-

ветствие требований безопасности индивидуальных и коллективных

средств защиты, соответствие требованиям безопасности оборудова-

ния и технологических процессов.

Аттестационная комиссия выносит решение об аттестации рабо-

чего места, либо его рационализации или ликвидации. В основе

принятия решения должен быть технико-экономический анализ, кото-

рый включает в себя рассмотрение оценки рабочего места и предло-

жений по его совершенствованию, определение потребности в каж-

дом рабочем месте с точки зрения имеющихся производственных пла-

нов, анализ техническихпроцессов и результатов контроля, расчет

эффективности от доведения рабочего места до нормативного уров-

ня и необходимых для этого затрат, выявление технических, мате-

риальных и финансовых возможностей предприятия для проведения

рационализации рабочего места.

Контроль тяжелых, особо тяжелых, вредных и особо вредных

условий труда является одной из важнейших задач администрации

при паспортизации условий труда и аттестации рабочих мест. Это

связано с наличием целого ряда льгот и компенсаций, положенных

лицам, занятым на этих работах. Правильность проведения аттеста-

ций контролируется Главной государственой экспертизой условий

труда при Министерстве труда и занятости населения, которой пре-

доставлено право выносить заключение о характере условий труда и

давать администрации представления о преостановлении действий ее

решений, как не соответствующих законодательству.

Метрологическое обеспечение работ в области безопасности

труда в том числе по оценке условий труда и аттестации рабочих

мест определено гостами, согласно которым службы метрологии обя-

заны давать предложения касающиеся выбора стандартных методик

измерения и соответствующих измерительных приборов.

Ведомственный контроль вышестоящих органов реализуется в

виде целевых и комплексных проверок производственного оборудова-

ния и технологических процессов, которые проводятся комиссиями

во главе с главными специалистами министерств и территориальных

управлений. Такие комиссии осуществляют ведомственный контроль

за соблюдением стандартов.

Государственный надзор за выполнением соблюдения условий

охраны труда осуществляется специальными органами: Госкомсанэпи-

демнадзором, Госэнергонадзором, Госпожарнадзором, Госатомнадзо-

ром, Росстандартом, Госгортехнадзором и некоторыми другими орга-

Госкомсанэпидемнадзор осуществляет проверку выполнения

прдприятиями санитарно - гигиенических норм и правил.

Госэнергонадзор контролирует правильность установки и эк-

сплуатации электрических и теплоиспользующих установок.

Госпожарнадзор возложен контроль за выполнение предприятия-

ми и организациями мер пожарной безопасности при проектировании

и эксплуатации производственных помещений и зданий в целом.

Госатомнадзор контролирует работы с источниками ионизирую-

щих излучений.

Росстандарт контролирует внедрение и соблюдение стандартов.

Госгортехнадзор осуществляет проверку правильности установ-

ки и эксплуатации установок повышенной опасности, в том числе

подьемно - транспортных машин и установок под давлением. Класси-

фикация несчасных случаев. Для обоснования разработки ме-

роприятий по профилактики травматизма важным является своевре-

менное и правильное выявление его причин. Порядок оформления и

расследования несчасных случаев зависит от их классифика-

ции. Различают следующие несчасные случаи: бытовые, непроизвод-

ственные трудовые увечья и трудовые увечья на производстве. По-

рядок их расследования различен, как и размеры пособий по вре-

менной нетрудоспособности. При временной нетрудоспособности,

наступившей в следствии бытового несчасного случая, посо-

бия выплачиваются начиная с шестого дня. Размер пособия постра-

давшего при этом зависит, как и при зоболеваниях, от общего неп-

рерывного стажа работы. При трудовых увечьях пособие выплачи-

вается с первого дня в 100% размере. В этом случае при нас-

туплении в следствии травмы инвалидности назначается повышенная,

по сравнению с бытовыми травмами пенсия. При несчасных случаях

на производстве пострадавший, став инвалидом, имеет право на

компенсацию потерянного заработка предприятием. Несчасный слу-

чай признается трудовым увечьем если он произошел:

В пути на работу и с работы;

порядок одежды;

Вблизи предприятия или учереждения в рабочее время, включая

перерывы, если нахождение там не противоречило правилам внутрен-

него трудового распорядка;

При выполнении гражданского долга по спасению человеческой

жизни, по охране государственной, коллективной, личной собствен-

ности, а также по охране правопорядка;

При утрате трудоспособности при выполнении донорских функций.

При отсутствии указанных признаков травма считается быто-

вой. Несчасные случаи на производстве. В соответствии с "Положе-

нием о расследовании и учете несчасных случаев на производстве"

связанными с производством считаются несчасные случаи, проишед-

При выполнении трудовых обязанностей (в том числе в команди-

ровке), а также при совершении каких либо действий в интересах

предприятия или учереждения, хотя бы без поручения администрации;

В пути на работу и с работы на транспорте предприятия либо

сторонней организации, предоставившей его по договору;

На территории предприятия или учереждения во время рабочего

времени, во время перерыва, в течении времени необходимого для

подготовки и уборки рабочего места и инструментов, приведении в

порядок одежды;

Во время проведения субботника (воскресника), оказания шеф-

ской помощи;

На транспортном средстве территории вахтового поселка, с ра-

ботником, который находился на сменном отдыхе;

В рабочее время на общественном транспорте или пешком, следуя

по заданию администрации;

В рабочее время на личном транспорте, следуя по заданию адми-

нистрации;

В рабочее время из-за нанесения телесных повреждений другим

лицом, либо преднамеренного убийства работника при испонении им

своих обязанностей. Трудовые увечья не являющиеся несчастными

случаями на производстве. Сопоставление признаков трудовых уве-

чий и несчасных случаев на производстве позволяет диагностиро-

вать данный вид увечья. Расследование и оформление непроизвод-

ственных травм. Бытовые травмы и непроизводственные трудовые

увечья могут быть обьединены в группу непроизводственных травм.

В соответствии с разьяснениями Госпроматомнадзора от 26.04.90г

при придьявлении к оплате больничного листа, выданного в связи с

такого рода травмами, комиссия по социальному страхованию проф-

кома определяет право на пособие, число дней, подлежащих оплате,

и размер положенного пособия.

При возникновении сомнений в правильности записи в больнич-

ном листе об обстоятельствах травмы комиссия может провести рас-

следование. Соответствующее решение записывается в протокол за-

седания комиссии. Какой-либо акт на непроизводственную травму не

оформляется. Расследование и оформление несчастных случаев на

производстве. В соответствии с "Положением о расследовании и

учете несчастных случаев на производстве" несчастный случай на

производстве, вызвавший потерю у работника трудоспособности на

период не менее 1 дня, или несчастный случай, вызвавший нееобхо-

димость перевода его с работы по основной професии на другую ра-

боту, оформляется актом по форме Н-1.

О каждом несчастном случае на производстве пострадавший или

свидетель несчастного случая немедленно извещает мастера или

другого непосредственного руководителя работ, который обязан:

срочно организовать первую помощь пострадавшему и его доставку в

медсанчасть или иное лечебное учреждение, сообщить начальнику

цеха или другому руководителю о проишедшем несчастном случае,

ние оборудования такими, какими они были в момент проишествия.

Администрация предприятия незамедлительно создает комиссию

по расследованию несчастного случая в составе: начальника цеха

(руководителя подразделения), начальника отдела (инженера), ох-

раны труда предприятия, общественного инспектора по охране тру-

да или другого представителя профсоюзного комитета предприятия.

Комиссия по расследованию несчастного случая обяза на в те-

чении 3-х суток расследовать обстоятельства и причины, при кото-

рых произошел несчастный случай: составить акт по форме Н - 1, в

4-х экземплярах, разработать мероприятия по предупреждению нес-

частных случаев и направить их руководству предприятия для уч-

реждения.

Руководитель предприятия (главный инженер) обязан немед-

ленно принять меры к устранению причин, вызвавших несчастный

случай, и после окончания расследования в течении 3-х суток рас-

смотреть и утвердить акт по форме Н-1.

Несчастный случай, о котором пострадавший не сообщил адми-

нистрации предприятия в течении рабочей смены или от которого

потеря трудоспособности наступила не сразу, должен быть рассле-

дован по заявлению пострадавшего или заинтересованного лица, в

срок не более месяца со дня подачи заявления. Вопрос о составле-

нии акта по форме Н-1 решается после всесторонней проверки заяв-

ления о проишедшем несчастном случае с учетом всех обстоя-

тельств, медицинского заключения о характере трамвы и возможной

причине потери трудоспособности, показания очевидцев и других

обстоятельств.

Специальному расследованию несчастных случаев на производ-

стве подлежат:

Груповой несчастный случай;

Несчастный случай со смертельным исходом. Специальное рассле-

дование указанных случаев производится комиссией в составе

технического инспектора труда центрального комитета или совета

профсоюзов, представителя вышестоящей организации, руководителя

предприятия, представителя профсоюзного комитета предприятия.

Законадательство по охране окружающей среды. Основы природоохра-

нительного законодательства в РФ установлены Законом РФ "Об ох-

ране окружающей природной среды" (1991 г) Нормативно-техничес-

кая документация по охране окружающей среды, включает в се-

бя на сегодняшний день санитарные нормы и правила Минздрава РФ,

строительные нормы и правила Госстроя РФ, систему стандартов

"Охраны природы", документы Министерства по охране окружающей

природной среды и природных ресурсов. Санитарные нормы

Минздрава РФ устанавливают предельно допустимые концентрации

загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и воде различного

назначения, а также предельные уровни воздействий на окружающую

среду (шума, вибраций, инфразвука, электромагнитных полей от

различных источников, ионизирующих излучений) Системой

строительных норм и правил предусмотрено нормы проектирования

сооружений различного назначения, учитывающие требования окру-

жающей среды и рационального природопользования. Система

стандартов "Охрана природы" составная часть государственная сис-

тема стандартизации. Управление охраны окружающей среды

осуществляется советами всех уровней их исполнительными органа-

ми Советами Министров,исполкомами,областных,городских и район-

ных советами, а также специально уполномоченнымиорганами: Ми-

нистерством РФ по охране окружающей природной среды и по защите

атмосферы, гидросферы и т.п. являются обязательной составной

частью текущих и перспективных планов развития регионов.

На промышленных обьектах для управления охраны окружающей среды

создаются отделы охраны природы. Основой управления окружающей

среды являются законодательные и подзаконные акты, рассмотрен-

ные выше, которые предполагают единую систему управления в

стране, а также международное сотрудничество в области охраны

природы. Рассмотрим одну из важнейших проблем экологии:исчез-

новение лесных массивов в России. На Межведомственной комиссии

Совета безопасности РФ по экологии обсуждался вопрос об угро-

зе, которую несет людям гибель леса. О том, что Россия "лысеет",

сказал представитель Межведомственной комиссии по экологии Алек-

сей Яблоков, когда подводил итоги разговоров. Ему довелось озна-

комиться со снимками, сделанными специальными спутниками. Так

вот, из космоса видно, что территории, где некогда шумели леса,

превратились в "пустыни". Именно так смотрится Коми республика,

на нашей памяти прославившаяся "стройкой дружбы" - огромным ле-

соповалом, где работали болгарские лесозаготовители. Сейчас

столь же "эффективно" истребляют русский лес наши друзья-пар-

тнеры в Хабаровском крае (здесь работают северокорейские дого-

ворники). "Опустынивание" - термин, который прозвучал на Между-

народном форуме в Рио-де-Жанейро, прозвучал с тревогой за судьбы

планеты. Столь же взволнованно мировая общественность обсуждала

и обсуждает судьбы лесов Амазонки, признавая в их гибели эколо-

гическую опасность для всей планеты. Русский лес составляет поч-

ти четверть мировых лесных ресурсов, так что его жизнь, его

рациональное использование - безусловно, тоже глобальная пробле-

ма, жизненно важная для всей планеты, для ее экологического бла-

гополучия. Сейчас в этих местах внимательные россияне с тре-

вогой слышат хрипы тяжелой болезни. Насколько она опасна? Чем

грозит населению? И как же его спасать - наш русский лес (и нас

вместе с ним)? На первый взгляд, особенно если пользоваться оте-

чественной статистикой, положение в нашем лесу не таит угрозы

экологической безопасности. Рослесхоз, например, сообщает, что

площадь покрытых лесом земель з последние пять лет увеличи-

лась на 6 млн. гектаров. Однако при этом в Кемеровской, Пер-

мской, Вологодской, Томской, Тюменской областях, в Бурятии зна-

чительно уменьшились площади покрытых лесом земель. Государ-

ственный учет лесного фонда (1993 г.) показал, что площадь по-

гибших и списанных лесных культур всех возрастов, включая учтен-

ные до 1988 года, за 5 лет составила 1,7 млн. га. Основные

причины гибели: несвоевременный уход и заглушение мягколиствен-

ными породами, потравы скотом и дикими животными, неблагоприят-

ные климатические факторы (вымокание, выжимание, засуха, замо-

розки), лесные пожары. Объемы заготовки древесины по главно-

му пользованию в последние годы резко сократились. Если в 1988

г. заготовлено З25 млн.куб.м, то в 1993 г. только 174 млн.куб.м,

или 46%. Объем лесопользования сравнялся с самым низким за пос-

левоенный период уровнем (1947 г. - 155, 1948 г. - 184

млн.куб.м). Лесопользование ведется со значительными потеря-

ми древесины и недорубами (в 1993 г. - 4,9 млн. куб.м). Помимо

экономического ущерба, это приводит к захламлению лесов, соз-

дает дополнительную пожарную опасность, способствует возник-

новению очагов вредителей. Более всего оставлено древесины на

лесосеках Сибири и Дальнего Востока. С переходом к рыночным от-

ношениям, с изменением форм собственности значительно увели-

чилось количество лесопользователей и возрос ущерб, причиняемый

нарушителями лесного законодательства. Распространенный харак-

тер получили случаи вывоза за рубеж лесоматериалов и продажа их

по ценам ниже мировых. Поданным МВД России, только в 1993 году

предотвращен незаконный вывоз за рубеж 157,4 тыс.куб.м леса и

пиломатериалов. Государственная лесная охрана выявила, что чис-

ло случаев незаконных порубок по России увеличилось в 1993 году

в 2,8 раза по сравнению с 1992 годом, а объем незаконно срублен-

ной древесины - в 1,3 раза. Так, по данным органов госконтро-

ля за лесами в республиках, краях, областях и автономных образо-

ваниях, использование лесосырьевых ресурсов совместными пред-

приятиями, товариществами, акционерными обществами и другими

предпринимательскими структурами ведется неудовлетворительно. В

Приморском крае, например, в 1993 году по результатам освиде-

тельствования мест рубок лесозаготовителями брошено на лесо-

секах 95 тыс.куб.м. в Томской области - 146 тыс.куб.м древесины.

Заготовленная древесина поставляется на экспорт, в основном в

круглом виде, преимущественно хвойных пород. Вскрыты факты неза-

конного экспорта древесины с использованием поддельных копий ле-

сорубочных билетов, выданные комплексными предприятиями Рослес-

прома (Приморский край, Томская область), незаконной заготовки,

скупки, контрабандной вывозки корней и семян редких и исчезаю-

щих видов растений (женьшень, элеутерококк и другие). Положение

усугубляется отсутствием правовой защиты работников госле-

соохраны от посягательств лесонарушителей на их жизнь, здоровье

и имущество. Отсутствие централизованных бюджетных средств, не-

выделение их Минфином России на приобретение служебного оружия

не позволяет обеспечить должностных лиц гослесоохраны сред-

ствами самообороны. Только в 1993 году нападениям вооруженных

лесонарушителей подверглось 15 человек, из них 6 человек убито.

В январе текущего года убит директор лесхоза в Московской облас-

ти, в феврале - начальник Пензенского управления лесами, в апре-

ле - лесник Госкомлесхоза Ингушской республики. В Российской Фе-

дерации 56% сельскохозяйственных угодий подвержены водной и вет-

ровой эрозии. Прогрессируют процессы разрушения пашни, обра-

зования подвижных песков и оврагов. Среднегодовое увеличение

эрозированных земель достигает 0,4 - 0,5 млн.га, а прирост овра-

гов - от 30 до 150 тыс. га! Исходя из научно обоснованных расче-

тов необходимо иметь 14 млн.га защитных лесонасаждений, а

фактически создано всего 2,9 млн.га. Объемы создания защитных

лесных насаждений, предусмотренные Государственной комплексной

программой повышения плодородия почв России, утвержденной

1992-1993 гг., выполнены на 2/3. По сравнению со среднегодовыми

показателями 1986-1990 гг. они сократились в 1,5 раза. При

сложившихся к настоящему времени темпах работ даже в рамках Го-

сударственной комплексной программы повышения плодородия почв в

России, принятой Правительством в ноябре 1992 года, поставлен-

ная цель может быть достигнута не ранее чем через 100 лет. Лес-

ные пожары наносят большой ущерб лесным ресурсам и окружаю-

щей среде России. В районах Сибири и Дальнего Востока они часто

носят глобальный характер. За последние пять лет в лесах России

возникло 122,8 тыс. лесных пожаров, которыми пройдено 5,1 млн.

га лесной плошади. Сгорело и повреждено древесины на корню 132,!

млн.куб.м и уничтожено заготовленной древесины О,3 млн.куб.м.

Традиционные меры борьбы при больших расстояниях и бездорожье не

приносят желаемых результатов. Привлечение же для наблюдения за

состоянием пожарной обстановки а лесах на правах аренды авиа-

ционной техники становится исключительно дорогостоящим мероприя-

тием, требующим больших материальных затрат. Авиационная охрана

лесов от пожаров осуществляется на площади 770 млн.га (из 1,18

млрд. га лесного фонда). На площади около 400 млн.га актив-

ная борьба с лесными пожарами вообще не ведется. Следствие пожа-

ров в северных регионах - исчезновение ягельных угодий, что спо-

собствует массовой миграции и сокращению численности диких жи-

вотных. Радиоактивное загрязнение земель лесного фонда в ре-

зультате ядерных аварий и испытаний ядерного оружия выявлено на

площади более 3,5 млн.га. Из них: в Чернобыльской зоне - 1,0

млн.га; в Уральском регионе - около 0,5 млн.га; в Томской облас-

ти - более 10 тыс.га, в зоне влияния ядерных испытаний на Семи-

палатинском полигоне в Алтайском крае - 2 млн.га. На этой

территории действует более 140 лесхозов, 380 лесничеств. В 103

лесных поселках -проживают 83,8 тысячи работников лесного хозяй-

ства н членов их семей. Лес обладает способностью прочно удержи-

вать радионуклиды, предотвращая тем самым их вынос за преде-

лы загрязненной территории. Вместе с этим загрязненные леса яв-

ляются источником вторичного радиоактивного загрязнения террито-

рий при лесных пожарах в связи с переносом радионуклидов на

большие расстояния. Организация Федеральной службы лесного

хозяйства России на базе бывшего Минлесхоза РСФСР и Госкомлеса

СССР как федерального органа управления лесами принизило его

статус. Субъекты РФ восприняли это как ослабление государствен-

ного управления лесным хозяйством, что привело в ряде районов к

нарушениям правил лесопользования. В Российской Федерации

около 2,5 млн. малых рек, которые формируют ресурсы, водный и

гидрохимический режимы средних и крупных рек, определяя их эко-

логическую специфику, создают уникальные природные ландшафты",

поддерживая в них устойчивое равновесие или перераспределе-

ние влаги. С ростом экономического потенциала увеличивается

объем безвозвратного водопотребления из малых рек, которые в

центральных и южных районах России достигают 60%. от их суммар-

ных водных ресурсов в средний по водности год и 90%. в засуш-

ливый. Одна из основных особенностей малых рек - тесная связь

формирования стока с ландшафтом бассейна. Это обусловило необы-

чайную уязвимость рек при интенсивном освоении водосбора. Увели-

чение распаханности земель, отставание почвозащитных мероприя-

тий и распашка до уреза воды привели к развитию эрозионных про-

цессов на больших площадях бассейнов малых рек, заилению русел,

прудов и водохранилищ. Из-за резко возросшей антропогенной

нагрузки на малые реки происходит их интенсивная деградация,

Состояние многих рек, особенно европейской части России, катас-

трофическое - их сток снизился более чем наполовину, качество

воды неудовлетворительное, многие из них полностью прекратили

свое существование. В этой связи важным мероприятием является

облесение долин и пойм рек и логов. В районах с высокой рас-

паханностью бассейнов особое внимание необходимо уделить созда-

нию водоохранных и почвозащитных насаждений на склонах, в доли-

нах, поймах рек, прирусловых участках. Как уже отмечалось, на

первый взгляд постановка проблемы кажется некорректной. По дан-

ным государственного учета лесного фонда, за 15 лет

(1973-1988 годы) покрытые лесом земли, например, Сибири, увели-

чились на 18,4 млн. га, а общий запас древесины - на 1,5 млрд.

кубометров. Не уменьшились и площади спелых и перестойных на-

саждений, несмотря на их интенсивную рубку. Ежегодная расчетная

лесосека в тех же лесах Сибири осваивалась не более чем на 36%.

Площадь хвойных древостоев не уменьшилась. Таким образом,

официальная статистика не дает повода для беспокойства. Неу-

дивительно, что многими специалистами делается вывод о возмож-

ности увеличения заготовок леса в Сибири более чем вдвое.

Однако исследования ученых Института им. Сукачева (Красноярск)

не позволяют согласиться с такими оценками. Основные выводы

исследований таковы: В основу определения расчетной лесосеки по-

ложены не всегда достоверные лесоучетные данные. При офи-

циальных расчетах не учитываются реальные возможности лесно-

го фонда, то есть экологическая, экономическая и технологичес-

кая доступность лесов. Это неоднократно приводило к истощению

лесов на локальных территориях, приводящему к значительному эко-

номическому ущербу, а иногда к катастрофическим последствиям. В

горных лесах Сибири исходя из их повышенной экономической значи-

мости, хозяйство необходимо вести на принципах особого режима

природопользования, что неизбежно отразится на размере ежегод-

ной расчетной лесосеки. Возрасты рубок по основным древесным по-

родам Сибири - сосне и лиственнице - занижены, что искусственно

завышает площади эксплуатационного фонда и расчетную лесосеку,

приводит к скрытому перерубу ее. Размер расчетной лесосеки по

Сибири завышен минимум в два раза. Количественная и качествен-

ная оценка лесных ресурсов в лесах Сибири очень несовершенна.

Система организации лесного хозяйства и управления лесами в Си-

бири не соответствует современным условиям и требует пересмотра.

Лесное хозяйство России всегда финансировалось по остаточному

принципу, что не позволяло обеспечивать воспроизводство качес-

твенных лесов. В настоящее время положение только усугубилось.

Локальное промышленное атмосферное загрязнение вызывает гибель

лесов в районах работы предприятий черной и цветной металлургии.

Наиболее яркий пример

Работа Норильского горно-металлургического комбината. Выбросы

двуокиси серы с примесью тяжелых металлов превышают 2 миллиона

тонн в год. Следствие - полностью погибшие леса на площади свы-

ше 300 тысяч гектаров, поврежденные на площади 500 тысяч гекта-

ров, причем вся площадь воздействия атмосферных загрязнителей не

изучена из-за отсутствия у Восточно-Сибирского лесоустроительно-

го предприятия средств на проведение работ. Крайне напряженная

ситуация вследствие выбросов комбината <Североникель>, <Печенга-

никель> на Кольском полуострове.

Итак, в последние 4 года объем лесозаготовок снизился почти в

2 раза -до 200 млн.куб.м в 1993 г. Ожидается что в 1994 г. 994

г. он еще уменьшится 120- 150 млн.куб.м. Площадь ежегодно унич-

тожаемых старовозрастных лесов снизилась почти на 1 млн. га,

фактически прекращена подготовка к освоению новых удаленных мас-

сивов. Однако при этом миллионы людей на севере европейской час-

ти, в Сибири и на Дальнем Востоке, зависящие от лесной промыш-

ленности, попали в отчаянное положение и готовы к любым дей-

ствиям для своего спасения.

Как российские, так и зарубежные представители лесной промыш-

ленности видят выход из кризиса в программах восстановления

объемов заготовок за счет интенсификации использования остатков

сохранившихся лесов в уже освоенных районах. Экономическая и со-

циальная эффективность этих программ весьма сомнительна, нега-

тивные экологические эффекты их реализации очевидны.

При относительно небольшой площади непосредственного уничто-

жения лесного покрова (обычно несколько процентов) промышленное

освоение вызывает нарушения ряда компонентов лесных экосистем на

несравнимо больших площадях. Например, после проведения геоло-

горазведочных работ численность охотничьих видов животных и птиц

не восстанавливается десятки лет. Соболь уходит от новых желез-

нодорожных трасс на десятки километров.

Следует учитывать также и большое косвенное влияние - благо-

даря росту частоты пожаров, связанному с проникновением челове-

ка в ранее не населенные лесные массивы.

Огромна роль промышленного освоения в разрушении социальной

сферы местного населения. Для ряда малых народов это кончается

просто вымиранием.

В настоящее время проекты добычи полезных ископаемых - преж-

де всего нефти и газа, золота, меди, алмазов, - а также созда-

ние инфраструктуры для этой деятельности являются единственной

сферой, привлекающей значительные иностранные инвестиции.

При этом игнорирование требований природоохранного законода-

тельства, отсутствие открытого обсуждения планов действий с об-

щественностью, а иногда и просто откровенные преступные дей-

ствия как инициаторов проектов, так и должностных лиц, их под-

держивающих, выражены еще более ярко, чем в чисто лесопромышлен-

ных проектах.

Стратегия действий опять-таки сводится в основном к увеличе-

нию объема добычи полезных ископаемых из новых месторождений, а

не доработке уже освоенных и повышению эффективности использова-

ния уже имеющегося сырья.

Главный нонсенс, парадокс существующего законодательства, осно­ванного на установившихся в России принципах Римского права, - приори­тет правовых последствий перед социальными. Как уже было упомянуто ранее, лишь недавно произошел некоторый отход от этого генерального принципа.

Ho лишь некоторый.

B понятии преступления, данного Уголовным кодексом1, принятым ІЗиюня 1996 г. (статья 14) объявлено: «не является преступлением дей­ствие (бездействие), ...не причинивпіее вреда и не создающее угрозу причинения вреда личности, обществу и государству», т.е. следствием которого не является ущерб фактический и (или) потенциальный.

Соавторы вступительной статьи к публикации Уголовного кодекса РФ издательской группой ИНФРА M-HOPMA по поводу этого несоответствия задают вопрос: «Почему в новый Кодекс не вошел провозглашенный Кон­ституцией Российской Федерацией принцип: «нет преступления без указа­ния о том в законе»!? Ответим: а потому, что реально этого и не надо! Осознанно или нет, но здесь восторжествовала рациональная логика.

Между тем, 6 целом данный Уголовный кодекс сохраняет традицион­ный для юридической литературы принцип приоритетности нормы пра­ва, и стоит это ему - впрочем, как и всему законодательству, как и все­му обществу, чего бы оно ни касалось, - значительной напрасной растраты сил и средств, прежде всего - самим же субъектам правотвор­чества и всей правоохранительной системы. Известно, сколько труда стоит разработка вопросов о том, что считать преступлением или просто

112 --------------------

1 Уголовный кодекс Российской Федерации. - М.: Инфра-М-Норма, 1996.

правонарушением; как определить категории преступлений... Сейчас они определяются по общественному проявлению, но как-то странно - «с конца»: по тому наказанию, которое назначается судом (ст. 10 КоАП, CT.15 УК, кр. примеч.)

Например, в статье 15 преступлениями небольшой тяжести призна­ются деяния, за совершение которых максимальное наказание, предус­мотренное Кодексом, не превышает двух лет лишения свободы. Хотя, казалось бы, наказание должно быть определено по степени опасности, тяжести преступления, т.е. по фактическому и (или) потенциальному ущербу для потерпевшего, для общества. Этот ущерб и должен опреде­лять, сколько за него должно быть назначено лет лишения свободы или рублей штрафа.

Определение опасности или наносимого ущерба УК РФ дает крайне приблизительно: в основном речь идет об имущественном вреде. Ho ряд статей касается социального ущерба, в частности вреда здоровью челове­ка (ст. 235,236 и др.). Значительно позднее введенный Гражданский кодекс (полный текст на 1 сентября 1997 г.) оперирует уже и понятием морально­го вреда (ст. 151 и 1099-1101). Определяется он, увы, на основании доволь­но общих критериев: наличие «физических и нравственных страданий».

Однозначно не определен даже такой важнейший для работы про­куратуры термин, как «законность». Определения этого термина тако­вы: одно - соответствие нормам права..., другое - соответствие взаимо­связанным требованиям общества...., третье - определенный режим общественной жизни... Удивлять такой неразберихой никого бы не при­шлось, если бы мы сразу поняли простую истину: это определение не­обходимо для работы законодательства, построенного на ненормальной правовой основе, а в принципе оно не нужно. Незаконным должно счи­таться любое нанесение ущерба личности, обществу или государству.

Bce это - не простая казуистика. Если будет принято такое опреде­ление, прокуратура вместо того, чтобы реагировать на сигналы о нару­шении той или иной введенной нормы права, сама организует поиск мест устойчивого нанесения ущерба обществу, определенному или нео­пределенному кругу лиц (см. раздел 4.1). И сама возбуждает на этом ос­новании уголовные дела.

Множественно, т.е. расплывчато и неопределенно, предполагает сегодняшнее законодательство и виды наказания: лишение и огра­ничение свободыи (или) штрафы(ст. 235, 236, 237 УК РФ... - их десят­ки); предупреждение, возмездное изъятие или конфискация предме­та, административныйарест... (КоАП РФ2001 г., ст. 3.2); обязатель- ныеработы, которые законодатель отличает от принудительных (ст. 214 УК РФ). Причем штраф может быть исчислен исходя из размеров зара­ботка осужденного (!?) или в единицах минимального размера оплаты труда (ст. 235,247 УК РФ), - даже когда речь идет именно об ущербе (ст. 258, 261, 263, 264, 312 УК РФ; ст. 7.1-7.9, 7.17-7.20 КоАП РФ). Отчис­ления могут делаться помесячно (ст. 1092 ГК РФ), но перечисление идет в бюджет, а не на личный счет потерпевшего.

УК РФ и КоАП РФ провозглашают своими главными задачами ох­рану прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности. Однако знакомство с ними создает впечат­ление, что они осуществляют скорее охрану нарушителя (преступни­ка), нежели потерпевшего. Действительно, это ради него (нарушителя) практически во всех статьях суммы, установленные в виде меры нака­зания, и сроки имеют пределы сверху, no максимуму(?!).

УК РФ, как и КоАП, лишь изредка вспоминает о потерпевшем и о по­несенном им ущербе (нанесенном вреде): в УК - как исключение (напри­мер, ст. 250, 252, 258), а в КоАП - как необязательное условие (ст. 4.7). Максимум, что предлагает КоАП, возмещение потерпевшему, впрочем, как и свидетелям, экспертам и т.д. расходов, понесенных ими в связи с яв­кой в суд, к должностномулицу...(ст. 25.14). Ни о каком возмещении ущерба от правонарушителя в этих статьях речь не идет. A вот в ст. 27 КоАП пре­дыдущей редакции оговаривалось, что возмещенный ущерб может быть и ниже нанесенного ущерба, вплоть до 1 /10. - Неясно, кто должен был оплачивать оставшиеся 9/10?

Итак, если в настоящее время и назначается штраф, то он:

Не связан с ущербом, т.е. с масштабом и степенью воздействия;

Почему-то ограничен чаще сверху, чем снизу;

Не предназначен для компенсации ущерба;

Может быть заменен на лишение свободы или заключение или ис­правительные (но не возместительные) работы;

Разный для граждан и должностных лиц.

Налицо значительные трудности судопроизводства при оперировании законодательными актами, разрабатываемыми и вводимыми в разное время, легкость манипулирования поверхностными признаками. Это не позволяет обществу, гражданам ожидать главного: неизбежности (неот­вратимости) и адекватности возмездия за любой антиобщественный акт и возмещения потерпевшему нанесенного ущерба.

Надо ли говорить о том, в каком нелепом положении оказываются не­редко правоохранительные органы, когда после длительной, трудоемкой и зачастую небезопасной работы по выявлению и поимке преступника, «благодаря» казуистике законодательства и поднаторевшей на ней адво­катуры или просто попустительству судей, преступник отделывается лег­ким испугом. И надо ли удивляться, что в ожидании подобного исхода са­ми эти «органы» «распускают руки», чтобы получить хотя бы какое-то удовлетворение и пусть физически, но наказать преступника. Bce это мог­ло бы сойти «на нет», если бы была установлена более четкая связь «ущерб - наказание», т.е. возвратный принцип.

Мы попробуем показать, что существующее российское законода­тельство содержит целый ряд фрагментов, которые позволяют ставить вопрос о возможности реализации основ возвратного права и хотя бы частично о нейтрализации существующих противоречий и недостатков этого законодательства даже без его радикального пересмотра.

При формировании законодательства исходя из концепции нанесен­ного ущерба (а не противоправности!) окажется ненужной значитель­ная часть объема существующих законодательных актов в сфере охра­ны порядка. Так, не потребуются упомянутая категоризация, деление деяний на уголовные и административные, хозяйственные и личные; уточнение социального и иного положения нарушителя (преступника); искусственная детализация в статьях пределов наказания, искусствен­ное деление правонарушений, проступков на уголовные, гражданские и административные с существенно разной процедурой их обработки.

При полном переходе на возвратное право нарушителю не будет смысла скрываться: попался с антисоциальным нарушением, неважно, где ты - на месте или в бегах, но на время обоснованного подозрения со­ответствующие органы описали твое имущество, счета и начали рассле­дование. He подтвердилась вина - извинились, оплатили нанесенный ущерб и забыли. A если вина доказана - конфисковали средства на нужную сумму и опять забыли. Если преступник - приезжий и нахо­дится «в бегах» - предъявили по общему соглашению иск его родине. Если та не хочет его выдавать, это будет означать, что она сама готова оплатить нанесенный ее гражданином ущерб, а если выдаст - последу­ет его направление на тяжелые работы, чтобы компенсировать ущерб... Возвратный принцип отражает общественные интересы значительно лучше, полнее, чем существующие нормативно-правовые конструкции, и основанное на нем право будет намного более мобильным, гуманным и справедливым с точки зрения общества. Повторим: и бегать долго нару­шителю будет невыгодно: на него спишут все затраты на его поимку, плюс среднебанковский процент к нанесенному ущербу.

Ho и это не все. Есть еще один немаловажный нюанс, который за­ставляет склоняться к вкладу сил и средств для осуществления серьез­ных практических попыток перенести центр тяжести с правовой на со­циальную оценку вначале если не всех, то хотя бы части судебных ис­ков. Дело в том, что видов ущерба (экономического, физического, мате­риального, социального, морального) и методов его определения оказывается многократно меньше, чем ситуаций, с которыми уже сталкивается и еще может столкнуться правоохранительная система в нашей быстро меняющейся жизни. И основная масса юристов, занятая сегодня в правоохранительной сфере непростым занятием - толковани­ем довольно неоднозначного законодательства, без особого труда способ­на освоить сделанные за последний десяток лет наработки методик соци­ально-экономической оценки, включая моральный вред, и уже имеется немалый опыт в Федеральном центре сертификации, аккредитованном Международной Академией общественного развития. He говоря уже о работах, изданных и активно используемых в судопроизводстве.

Замена лишения свободы на компенсацию ущерба вместо их сочета­ния основана на простом и ясном положении, согласно которому лицо за одно и то же деяние не должно нести наказание дважды. K сожалению, это не отражено в действующем законодательстве. Вот начало текста CT.43 УК РФ: «Наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Наказание применяется к лицу, при­знанному виновным в совершении преступления...». Далее следует уточнение: «Наказание заключается в лишении или ограничении прав и [!] свобод осужденного лица». Именно «и», а не «или».

Заметим, изъятие средств для компенсации ущерба тоже является лишением прав (на его личные материальные активы), т.е. компенсация может и должна быть отнесена к разряду наказания. Ho из цитируемой нормы ясно следует, что на основании действующего уголовного законо­дательства лицо может быть наказано дважды: лишением и прав, и сво­бод. A этого быть не должно.

A вот другая норма, принятая в УК РФ (ст. 14) - понятие преступ­ления. Норма пункта 1 явно не совпадает с тем понятием противоправ­ного деяния («правонарушения»), которое принято в системе возвратно­го права. Сравним:

ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО 1. Преступлениемпризнаетсявиновно совершенное общественно опасное лѳяниѳ (Хооошо). запрещенное на­стоящим Колексом под угрозой наказа­ния (А это зачем?)

ВОЗВРАТНОЕ ПРАВО (ВП) Правонарушение - общественно опасное деяние (т.е. в результате котороголицу, обществу, государст ву нанесен ущерб или появилась угроза нанесения ущерба).

Казалось бы, налицо противоречие: в УК РФ требуется что-то (со­циально вредное) сначала запретить, а потом при обнаружении его можно объявить преступлением. Возвратное право предварительно­го запрета не требует. Однако обратим внимание на следующий уже цитируемый нами пункт ст. 14УК РФ:

2. He является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмот­ренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности. - (здесь и далее под­черкнуто нами. - Авт).

УПК РФ от 18 декабря 2001 г. (ст. 42), тоже не требует предвари­тельного запрещения деяния кем-то или чем-то: «Потерпевшим явля­ется физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репута­ции». Таким образом, в действующем законодательстве налицо внут­ренние противоречия.

B соответствии с принципами ВП для исчисления и предъявления ущерба не требуется предварительно его запрещать и тем более запи­сывать угрозы. И это принципиально: возмещения требует любой нане­сенный ущерб. Более того, для возбуждения дела о правонарушении, для исчисления (определения) любого ущерба, нанесенного любому ли­цу, и подачи иска в любую соответствующую инстанцию (включая про­куратуру), нет особых исключений, например, установленных действу­ющим УК РФ (ст. 115,116,129,130,136-139,145-147).

При введении возвратного права ограничение свободы может быть применено только при наличии достаточных оснований считать винов­ного лицом социально опасным, т.е. при наличии реальных доказа­тельств возможности нанесения им повторных или дополнительных антисоциальных актов - исходя, например, из патологических особен­ностей личности, ее предыстории и т.п. или из возможности утаивания улик, перевода за рубеж или сокрытия личных средств и т.д. Это при­меняется и сейчас.

Здесь следует напомнить (раздел 1.3.), что категория УЩЕРБА в ка­честве главного аргумента определения наказания применялась на Ру­си много веков, вплоть до принятия в 1649 году Соборного уложения, подготовленного в период царствования «тишайшего» Алексея Михай­ловича. Кстати, именно с этого времени на Руси началось череда восста­ний, бунтов, кровавых мятежей, революций, гражданских междоусобиц и войн. B конце концов это превратилось в затвердевшую общественную психологию взаимной вражды, агрессивности, борьбы всех со всеми и с Природой, нас породившей. 117

Собственно, многое из этого прошла и Европа после начала рас­пространения на ее территории Римского права, потребовавшего по­дробной экспликации правоустановлений и взысканий за их наруше­ние - вместо восстановления принципов ранее существовавшего Хеттского права, основанного на концепции возмещения ущерба. Со­вершенно ясно, что все это произошло от бездумного копирования христианского понятия греха как «нарушения божественных уста­новлений».

Итак, налицо наличие внутренних принципиальных противоречий в рамках существующего правосудного законодательства, причем в нормативных актах, сосуществующих, казалось бы, очень близко: УК и УПК. Однако при внимательном рассмотрении можно увидеть не менее важные противоречия существующей доктрины правосудия и соответ­ственно практики судопроизводства с так называемыми «общечелове­ческими принципами». B процессе общего анализа существующего пра­восудного законодательства для определения степени соответствия его общечеловеческим принципам проявились противоречия, которые очень трудно, если вообще возможно, исправить в рамках действующей концепции с непрерывным исправлением действующих законов. Ибо это не ошибки законотворчества, т.е. не ошибки конкретных создателей конкретных законов, это генеральная ошибка принятой вне их и до них концепции, отшлифованной тысячами, если не миллионами теоретиков права. При всех доработках законов она, эта ошибка, остается как бы за скобками, неким табу или, скорее, terra incognito.

Между тем, шлифуя и перестраивая детали любого здания, нелиш­не хотя бы изредка проверять прочность основания, на котором дер­жится все здание. B свое время законы устанавливались при других ус­ловиях, другими людьми, и зачастую только «под себя». B момент забивания «свай» нашего права они, возможно, отвечали требованиям управления теми людьми в тех условиях для нужных кому-то целей. За прошедшие тысячелетия в Европе и за века в России и люди, и условия изменились почти до неузнаваемости. Соответственно требует пересмо­тра и фундамент науки правосудия.

Продемонстрировать замеченные противоречия, а также показать перспективность совершенствования существующего законодательст­ва можно на основе текстов УК и УПК, представляющих результаты вполне определенной прогрессивной эволюции нашего права и одновре­менно ретранслировавших многие, если не все основные трудности это­го процесса правоприменения.

Противоречия, о которых шла здесь речь, вкратце представлены в таблице 2.1.1.

He лишены этих принципиальных недостатков и новые формы пра­восудия, которые прогрессивные юристы разных стран вынуждены ис­кать и с трудом находить, получая на отдельных участках процессуаль­ного фронта весьма впечатляющие результаты. Ho лишь на отдельных узких участках.

Так, сообщается (радио «Немецкая Волна», март, 2000 год), что в CHIA усилиями мудрых юристов, ушедших на пенсию, введен так на­зываемый малый суд для тех случаев, когда ущерб представляет собой относительно малую величину, до 5000 долларов. При этом по сравне­нию со «стандартным» правосудием сроки рассмотрения в нем оказы­ваются заметно сокращенными при сохранении всех юридических по­следствий.

Имеющаяся у нас информация не раскрывает методические или ор­ганизационные приемы, позволяющие вышеуказанным мудрым юрис­там существенно ускорять судопроизводство. Скорее всего, это умение абстрагироваться от массы процессуальных деталей, которые не может игнорировать суд традиционный. Удивляться приходится только тому, что этот «малый» суд «выбил» себе право существовать и действовать без этих «деталей». Если он сумеет отобрать у «большого суда» всю, т.е. и «большую» работу, это будет значительным шагом в будущем все­общем упрощении основ судопроизводства и в последующем перерож­дении этих основ в другие, более эффективные формы и принципы, вплоть до возвратных.

Сложнее ситуация с восприятием так называемого восстановитель­ного правосудия. Среди 473 статей УПК РФ 2001 г. оно упоминается лишь в двух (ст. 20 и 25), да и то вскользь. Трудно ожидать, что «нор­мальный» судья обратится к ним, пропустив остальные.

Таблица 2.1.1

Противоречия существующего судебного законодательства и выводы в пользу возвратного права

Общечеловеческие принципы	Следствия исходя из существующего законодательства	Выводы
1. ПОТЕРПЕВШИЙ ВПРАВЕ требовать компенсации всего нанесенного ущерба (Конституция РФ, п. 3 ст. 17; п. 1, 2ст. 34; n.3cT.37;cT.41;42; 53; п. Зст. 55).	Обеспечить это долж­но государство: за счет бюджета - средств налогопла­тельщика (т.е. потер­певших) за счет средств правонарушителя	Ho это нереально и, кроме того, противоречит принци- пуЗ. Да. Ho... (см. принцип 2)
2. ниоднолицо не может быть на­казано дважды за одно правонаруше­ние	Следовательно, пра­вонарушитель должен нести не два наказа­ния - ограничение и прав, и свобод (ст. 43 УК РФ), но наказан в виде единственного ограничения: 1) либо только «сво­боды», как это в ос­новном и делается сегодня, 2) либо только «прав» (прав на соб­ственные материаль­ные активы правона­рушителя)	Это сохранит все каноны существующего права и в целом весь сводзаконода- тельных актов. Ho не позво­лит обеспечить выполнение принципа 1. Это обеспечит выполне­ние принципов 1 И 2, HO одновременно снимет необ­ходимость выполнения и, следовательно, самого су­ществования норм права, определяющих «юридиче­скую ответственность». Зато упростит и сделает прозрач­ной для гражданского обще­ства систему судопроизвод­ства и потребует лишь пере­обучения специалистов пра­восудия и аккредитацию дополнительных органов экспертизы на право опре­деления ущерба
3. Никто не должен быть наказан за то, что он не совершал	Следовательно, зако­нопослушные налого­плательщики не должны оплачивать затраты на работу правоохранительных органов (само суще­ствование которых обусловлено наличием не этих граждан, а пра­вонарушителей)	Вывод один: эти затраты должны быть включены в общую сумму компенсации, предъявляе­мую правонарушителю

2.2. АНАЛИЗ ОСНОВ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ C ПОЗИЦИИ ВОЗМОЖНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИНЦИПОВ ВОЗВРАТНОГО ПРАВА

Здесь будет вкратце проанализирован текст УПК РФ от 18 декабря 2001 г. и некоторых других нормативных актов на предмет определения требуемых изменений в них в случае введения в Российской Федерации законодательства, основанного на принципах возвратного права.

Ho до перечисления требуемых конкретных изменений в тексте рас­смотрим некоторые необходимые изменения на уровне концепции су­ществующего законодательства.

Ha наш взгляд, должны быть произведены следующие необходимые сдвиги в существующем судебном законодательстве.

1. B качестве основного права человека должно быть признано право на свободу от насилия, от нанесения ему вреда в любой форме.

2. B качестве основного аргѵмента нарѵшения этого права вне зависи­мости от существующей экспликации преступлений, мотивов их соверше­ния, состояния преступника, его гражданства, детства, отрочества и т.д. должно быть определено нанесение другим лицам (юридическим или фи­зическим) вреда любого вида либо появление угрозы его нанесения.

3. Главным определителем тяжести правонарушения должен быть ус­тановленный размер ущерба, т.е. вреда, исчисленного количественно в стоимостном выражении.

4. Главным «наказанием» должна быть компенсация этого ущерба.

5. Может и должно быть объединено законодательство гражданское, уголовное, административное и разработан на их основе единый Кодекс правонарушений с объемом текста во много раз меньше объема сущест­вующего законодательства в области правосудия, с соответствующим уп­рощением и существенным сокращением времени судопроизводства по каждому противоправному факту.

Для разработки этого Кодекса потребуется объединение значитель­ного числа специалистов - теоретиков и практиков в сфере юриспру­денции, экономики, социомики, экологии, социологии и т.д., способных K гибкому научному и творческому мышлению.

Общий порядок полного введения возвратного права в любой стране потребует внимания специалистов властных и общественных (граждан­ских) структур, проведения значительной разъяснительной работы среди специалистов и населения, реорганизации работы многих право­охранительных органов, начиная с судебных.

Такая реорганизация должна происходить постепенно, по мере уве­личения доли противоправных деяний, рассматриваемых по процедуре возвратного права.

Среди всех предвидимых при переходе к возвратному праву изме­нений в действующем законодательстве приведем в сопоставлении с УПК дополнительные разъяснения нескольких положений, предлагае­мых возвратным правом.

1.0 ВОЗМОЖНОСТИ замены всех сѵшествѵюших видов наказания на один вид: возмешение ѵшерба.

Возмещение («заглаживание») вреда, компенсация ущерба упоми­нается как элемент наказания и в существующем законодательстве (например, УК РФ, ст. 115, 116, 129, 130, 136-139, 145-147; УПК РФ, ст. 11, 25, 73,196, 299) - но как пункт рядовой среди многих других и да­леко не обязательный.

B УПК (п. 4 ст. 11) установлено: «Вред, причиненный лицу в резуль­тате нарушения его прав и свобод судом, а также должностными ли­цами, осуществляющими уголовное преследование, подлежит возмеще­нию по основаниям и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом». Да, в УПК указаны основания и порядок, но и только. Непо­нятно, почему такая универсальная мера может быть предъявлена толь­ко работникам судов и должностным лицам. Главного же - принципов, правил и порядка начисления ущерба во всех его видах - там нет. Поче­му-то входит в обязанность определение вреда, причиненного только физическому здоровью, без упоминания материального, социального и морального ущерба лицу и вреда окружающей природной среде.

B пункте 3 ст. 42 УПК РФ указано: «Потерпевшему обеспечивает­ся возмещение имущественного вреда, причиненного преступлением, а также расходов, понесенных в связи с его участием в ходе предвари­тельного расследования и в суде, включая расходы на представителя, согласно требованиям статьи 131 настоящего Кодекса». Однако не определено, за счет средств федерального бюджета либо средств участ­ников уголовного судопроизводства (и потерпевшего тоже?). ВП говорит однозначно: за счет правонарушителя.

B пункте 4 ст. 42 УПК РФ говорится: «По иску потерпевшего о воз­мещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда размер возмещения определяется судом при рассмотрении уголовного дела или в порядке гражданского судопроизводства». Иными словами, потерпевшему предлагается вынести два самостоятельных судопроиз­водства. Нам представляется это совершенно излишним.

2. O НЕОБХОДИМОСТИ возмешения всего ѵшерба для угнетения антисоциальной деятельности.

Эта необходимость следует из ранее уже упомянутых нами аргумен­тов. B частности:

Возмещение ущерба провозглашается конституциями многих стран, в том числе России, как неотъемлемое право гражданина;

Не могут быть наказаны невиновные, а следовательно, и законопо­слушные налогоплательщики, которые (через отчисления от их налогов) постоянно оплачивают затраты на работу правоохранительных органов, само существование которых обусловлено наличием преступников.

Между тем можно утверждать, что:

а) введение компенсации правонарушителем ущерба в качестве обя­зательного акта - это единственная реальная возможность осуществить право потерпевшего на возмещение ему нанесенного вреда, гарантиро­ванного Конституцией РФ (прямо или косвенно п. 3 ст. 17; п. 1, 2 ст. 34; п. 3 ст. 37; ст. 41; 42; 53; п. 3 ст. 55). Либо эту обязанность должно взять на себя государство, что практически нереально;

б) если возмещенный ущерб будет полным и охватит все виды вреда - экономический, материальный, социальный, моральный, экологичес­кий и т.д. - и включит в себя затраты на судопроизводство, то это и есть наказание, причем и необходимое, и достаточное. И вполне логично обоснованное;

в) поскольку мы не вправе за одно правонарушение наказывать дваж­ды, то мы не можем заключать правонарушителя в тюрьму.

Конечно, места заключения при этом могут и должны остаться, но только двух типов:

Как изоляторы для защиты общества от лиц, которые в силу нали­чия определенного психотипа, подтверждаемого многократностью пра­вонарушений, должны быть признаны социально опасными;

Как места компактного размещения лиц, зарабатывающих на возме­щение ущерба при невозможности его единовременной компенсации - т.е. как трудовые лагеря или работные дома с соответствующими усло­виями - жесткими (спартанскими), но не унизительными.

3. ДОСТАТОЧНОСТИ возмешения ѵшерба для угнетения антисо­циальной деятельности.

Приведем пример из области природоохранного законодательства.

Исходя из официальных рекомендаций бывшего Госкомэкологии, для определения реально наносимого ущерба сумма изымаемых экологичес­ких платежей должна быть увеличена в 300 раз, т.е. этим официально признано, что платежи в 300 раз меньше наносимого ущерба. За тонну со­жженного в двигателях автомобилей моторного топлива установлен налог около 5 руб., хотя социально-экологический ущерб населению, рассчитан­ный нами и затем подтвержденный другими исследователями, составля­ет для условий густонаселенных мест (Москвы) около 8-12 руб. на литр, т.е. в тысячу раз больше (см. раздел 4.6). Для среднего автомобиля (главное - грузового) это выльется в экологические платежи порядка 800-1000 долл. за год. И хотя для легковых автомобилей это значительно меньше, предва­рительный опрос показал, что при этом можно ожидать снижения эконо­мически не обусловленных поездок вдвое. Это уменьшит загрязненность населенных пунктов в 2-3 раза и заодно обеспечит в качестве компенса­ции населению наносимого ущерба выполнение целого ряда сейчас нахо­дящихся «на нуле» социальных и природоохранных программ.

Как можно видеть, это куда более логично и правомерно, чем судо­рожные меры, применяемые сейчас в ряде разных стран - во Франции, Греции, Италии, Швейцарии (полный запрет автомобильного движения в выходные дни, разрешение движения в четные дни только автомоби­лям с четными номерами и др.). Отметим, что в Швейцарии выбор про­цедур решается не как обычно (невероятно затянутой кабинетной раз­работкой инструкций), а простым референдумом. Эту практику надо вводить и нам, в том числе и при оценке тех граней нанесенного ущер­ба, который может быть оценен только субъективными методами (соци­ометрическими, социологическими...).

Кстати отметим практическую невозможность в данном и во многих других случаях введения (в качестве паллиатива возвратного права) так называемого восстановительного правосудия (примирение сторон - ст. 25 УПК или ст. 76 УК РФ): нереально, повторим, посадить за один стол всех, кому автотранспорт наносит ущерб, и тех, кто его наносит, даже при полной определенности круга лиц с той и другой сторон.

Другие сопоставления ВП и ВСП даны в разделе 2.3 (таблица 2.3.2).

B КАЧЕСТВЕ ПРИМЕРА возможности существенного сокраще­ния текста законодательных документов можно привести следующие тексты УПК с пометкой ДА - остается и HET - исключаются (осталь­ные потребуют частичной корректировки):

Статья 24. Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела

1. Уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное уго­ловное дело подлежит прекращению по следующим основаниям:

1) отсутствие события преступления; ДА

2) отсутствие в деянии состава преступления;

3) истечение сроков давности уголовного преследования; HET

4) смерть подозреваемого или обвиняемого, за исключением случаев, когда производство по уголовному делу необходимо для реабилитации умершего; HET

5) отсутствие заявления потерпевшего, если уголовное дело мо­жет быть возбуждено не иначе как по его заявлению, за исключением случаев, предусмотренных частью четвертой статьи 20 настояще­го Кодекса; HET

6) отсутствие согласия суда на возбуждение уголовного дела или на привлечение в качестве обвиняемого одного из лиц, указанных в пунк­тах 1-5. 9 и 10 части первой статьи 448 настоящего Кодекса. HET

2. Уголовное дело подлежит прекращению по основанию, предусмо­тренному пунктом 2 части первой настоящей статъи, в случае, ког­да до вступления приговора в законную силу преступность и наказу­емость этого деяния бьиіи устранены новым уголовным законом. HET

3. Прекращение уголовного дела влечет за собой одновременно пре­кращение уголовного преследования.

Статья 27. Основания прекращения уголовного преследования

1. Уголовное преследование в отношении подозреваемого или обви­няемого прекращается по следующим основаниям:

1) непричастность подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления; HET

2) прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1-6 части первой статъи 24 настоящего Кодекса;

3) вследствие акта об амнистии; HET

4) наличие в отношении подозреваемого или обвиняемого вступив­шего в законную силу приговора по тому же обвинению либо определе­ния суда или постановления судьи о прекращении уголовного дела по тому же обвинению; HET

5) наличие в отношении подозреваемого или обвиняемого неотме- ненного постановления органа дознания, следователя или прокурора о прекращении уголовного дела по тому же обвинению либо об отказе в возбуждении уголовного дела; HET

6) отказ Совета Федерации или Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации в удовлетворении ходатайства Генерального прокурора Российской Федерации о направлении уголов­ного дела в отношении члена Совета Федерации или депутата Госу­дарственной Думы в суд в соответствии с частью второй статъи 451 настоящего Кодекса; HET

7) отказ Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации в даче согласия на привлечение к уголовной ответст­венности Уполномоченного по правам человека в Российской Федера­ции; HET

8) отказ Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации в даче согласия на лишение неприкосновенности Пре­зидента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, и (или) отказ Совета Федерации в лишении неприкосно­венности данного лица. HET

2. Прекращение уголовного преследования no основаниям, указан­ным в пунктах 3 и 6 части первой статъи 24, статьях 25, 26 и 28. на­стоящего Кодекса, а также пунктах 3 и 6~8 части первой настоящей статъи, не допускается, если обвиняемый против этого возражает. B таком случае производство по уголовному делу продолжается в обычном порядке. HET

3. Уголовное преследование вотношениилица, не достигшегокмо- менту совершения деяния, предусмотренного уголовным законом, возраста, с которого наступает уголовная ответственность, подле­жит прекращению по основанию, указанному в пункте 2 части первой статьи 24 настоящего Кодекса. По этому же основанию подлежит прекращению уголовное преследование и в отношении несовершенно­летнего, который хотя и достиг возраста, с которого наступает уголовная ответственность, но вследствие отставания в психичес­ком развитии, не связанного с психическим расстройством, не мог в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) и руководить ими в момент совершения деяния, предусмотренного уголовнъип законом. HET

4. B случаях, предусмотренных настоящей статьей, допускается прекращение уголовного преследования в отношении подозреваемого, обвиняемого без прекращения уголовного дела.

Статья 73. Обстоятельства, подлежащие доказыванию

1. При производстве по уголовному делу подлежат доказыванию:

1) событие преступления (время, место, способ и другие обстоя­тельства совершения преступления); ДА

2) виновность лица в совершении преступления, форма его вины и мотивы; ДА

3) обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого; HET

4) характер и размер вреда, причиненного преступлением; ДА

5) обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния;

6) обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание;

7) обстоятельства, которые могут повлечь за собой освобождение от уголовной ответственности и наказания.

Итак, текст УПК в действующей редакции в принципе полностью доста- точенрдя ведения судопроизводства на возвратных принципах, он требует лишь изъятий, которые можно осуществить в самое ближайшее время после принятия решения о начале введения возвратного права в практику.

Ho при этом процесс судопроизводства будет значительно упрощен; существенно увеличится спектр рассматриваемых дел - начиная с мини­мальных, и будут сокращены сроки. Правосудие станет намного более чувствительным, менее затянутым. Фактически будет создано единое «возвратное поле» на принципах совершенно простых и понятных всем с детства: «за все надо платить», за покушение на чужие права тоже надо платить, и плата тем больше, чем больше ты прав отнимешь у другого.

Для законодателя эти принципы пока не показались достаточно убеди­тельными, и изменения в сфере уголовного законодательства - УК и УПК - производились в рамках существующей правовой доктрины. Ho эти изме-

нения все же шли - крайне медленно, с огромным отставанием от требо­ваний реальной жизни, но все же в позитивном направлении, в соответст­вии с вектором эволюции общественного сознания. Одна из задач последу­ющего раздела - показать, насколько не может удовлетворить общество скаляр происходящих перемен - скорость изменений в правоохранитель­ном законодательстве, а также целесообразность и возможность ускоре­ния данного процесса до уровня интересов всего общества.

Какие еще из существующих текстов законодательных актов дают основания для оптимизма при оценке возможности широкого внедре­ния основ возвратного права без кардинального изменения существую­щего права?

Во-первых, Кодекс об административных правонарушениях 1984 г. среди основных видов взыскания устанавливал штраф, внесение опре­деленных сумм (ст. 24).

Во-вторых, пусть неопределенно, но он их связывал со стоимостью похищенного, утраченного, поврежденного имущества (ст. 27).

В-третьих, среди прочих органов им предусматривалась и такая мобильная форма работы, как административная комиссия (ст. 194). Сейчас эта общественно-административная форма работы в россий­ских городах быстро набирает силу.

В-четвертых, установлена и практически действует детальная процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях (гл. 16, 20~31), в основном не измененная до сих пор.

При этом КоАП предусматривал (пусть небезусловно) такие очень важ­ные и практически необходимые требования, как: определять в постановле­нии по делу об административном правонарушении размер ущерба (ст. 261); доводить информацию о взыскании до общественности (ст. 264), вырабаты­вать предложения об устранении причин правонарушений (ст. 265), вводить принудительные меры по оплате штрафа (ст. 286); передавать потерпевше­му изъятые нарушителем предметы или вырученные при их реализации суммы (ст. 289). Естественно, это было дано без упоминания о моральном ущербе и об оплате затрат на судопроизводство.

B новом Кодексе РФ об административных правонарушениях 2001 г. многое из этого по непонятным причинам утеряно.

Новый КоАП четко разделяет назначение наказания за правонару­шения и возмещение нанесенного ущерба, отнеся последнее к компе­тенции гражданского судопроизводства (ст. 4.7). При этом вполне воз­можным оказывается тройное наказание за одно правонарушение: физическое лицо, например, руководитель, понесет одно наказание; его юридическое лицо, а если данное физическое лицо является его руково­дителем - то и он понесет второе наказание, и, наконец, по результатам

гражданского судопроизводства - третье. Причем лишь третье может оказаться в зависимости от нанесенного им ущерба.

A между тем в подавляющем числе из более чем 400 статей Особен­ной части КоАП РФ может быть легко исчислен нанесенный ущерб, как правило во много раз превышающий мелкие по размеру наказания, предусмотренные Кодексом. Примеры с экспертными оценками несоот­ветствия нарушения и наказания по КоАП предыдущей редакции при­ведены в таблице 2.2.1. Отметим, что в тех случаях, когда общество ог­раничит свою реакцию на чей-то антиобщественный шаг наказанием административным, т.е. потерпевший не воспользуется своим правом на возбуждение гражданского процесса, неадекватность будет весьма зна­чительной (см. таблицу).

Таблица 2.2.1

Предполагаемые несоответствия административного наказания наносимому ущербу по результатам экспертных оценок

bgcolor=white>10°-103

Статьи КоАП РФ 2001 г.	Содержание статей	Предусмотрен­ный максималь­ный размер ад­министративно­го штрафа на должностных лиц, MPOT	Экспертная оцен­ка несоответствия в меньшую сторо­ну относительно представлений о реальном ущер­бе, раз
5.31	Нарушение или невы­полнение обязательств по коллективному дого­вору...	50	101-103,т.е. от 10 до 1000 раз
5.33	Невыполнение соглаше­ния (работодателем)	40	IO2-IO4
5.39	Отказ в предоставлении гражданину информа­ции	10
5.44	Сокрытие страхового случая	10	10"-103
6.13	Пропаганда наркотиче- скихсредств...	50	10"-103
6.16	Производство или обо­рот этилового спирта...	50	IO3-IO5
7.1	Самовольное занятие земельного участка	20	IO3-IO5
7.6	Самовольное занятие водного объекта...	10	IO2-IO4
7.9	Самовольное занятие лесного фонда...	20	IO3-IO5
7.12	Нарушения авторских прав..., незаконное ис­пользование изобрете­ний...	40	100 - 105
9.5	Нарушение установлен­ного порядка строитель­ства объектов...	10	IO3-IO6
20Л	Мелкое хулиганство	15 (гражданину)	102-10°
	И так далее

Переход со временем на принцип компенсации нанесенного ущерба позволил бы отказаться от весьма подробной детализации правонару­шений, как это сделано в КоАП в Особенной части и даже в отдельных статьях Общей части, таких как:

Регламентация сроков «обратной силы» (ст. 1.7) - со временем долг может только возрастать;

Необходимость заранее предусмотреть наказание за данное право­нарушение (ст. 2.1);

Учет «умышленности» или «неосторожности» (ст. 2.2);

Какие-то особые правила для иностранцев (ст. 2.6) и т.д. - ст. 2.7, 2.8, 2.9,2.10..., которые законодатель ввел именно потому, что принятаякон- цепция данной редакции КоАП нигде и никак не связывает деяния с на­носимым ущербом.

B отличие от нового КоАП, Уголовный кодекс РФ еще сохранил опре­деленные упоминания об ущербе, нанесенном преступником потерпевше­му. B частности, он предусматривает освобождение от ответственности лиц, которые являются с повинной и возмещают причиненный ущерб (УК, с. Ill); в нем вводится социальная характеристика как критерий соде­янного, т.е. предполагается оценка степени общественной опасности- УК, с. V. Правда, четких критериев оценки УК РФ не дает. Следует, однако, признать, что присутствие в УК РФ в урезанном или тем более в искажен­ном виде поспешно составленных критериев поставило бы нас сейчас в бо­лее затруднительное положение, чем их отсутствие вообще. B УК РФ суще­ствует главное: четкая связь преступления с причинением вреда, фактическим или потенциальным (сугрозой) (ст. 14) и даже намеки на мо­ральный ущерб, но покалишь представителям власти (ст. 319) (??).

Гражданский кодекс (1997 г.) дает наиболее полное из нормативно ус­тановленных понятий морального вреда (ст. 151) и общие положения о возмещении вреда (любого вреда!). Это почти в точности может быть ис­пользовано при реализации возвратного принципа: «вред, причиненный личности или имуществу гражданина (т.е. и неимущественный вред то­же), ...подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред» (ст. 1064). При этом может быть установлена обязанность причини­теля вреда выплатить компенсацию и сверх возмещения вреда; в возме­щении вреда может быть отказано, если.... действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества, т.е. не нанесен мораль­ный вред «третьим» лицам, неопределенному кругу лиц. Последнее очень важно в целом ряде практических случаев, которые обязано будет охва­тить возвратное право, например - экологический ущерб (см. раздел 4.6).

Экологические вопросы, как важнейшие на данном этапе развития че­ловечества, в частности - экологические преступления уже рассматрива­ются специалистами по уголовному праву наравне с другими видами пре­ступлений против интересов общества, в частности коррупции (раздел 4.6).

Действительно, иногда социальная безопасность более зависит от со­стояния окружающей среды, от ее загрязненности и истощения невос- полняемых природных источников, чем прямое, адресное воровство.

При этом действующие федеральные «экологические» законы вклю­чают в себя и понятие ущерба, и необходимости его возмещения.

Так, Федеральный закон от 10 янваяя 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окрѵжаюшей среды» (ст. 11) устанавливает права и обязанности граж­дан в области охраны окружающей среды:

«1. Каждый гражданин имеет право на благоприятную окрѵжаю- шѵю средѵ. на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хо­зяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями при­родного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окрѵжаюшей среде». Ha наш взгляд, логически правильнее было бы записать по­следнюю часть статьи так: «...и на возмещение ИМ вреда, нанесенного окружающей среде. Кстати, для полноты можно добавить: окружаю­щей социальной и природной среде».

A статья 14 возмещение вреда вводит в ранг методов экономическо­го регулирования.

Статья 77 («Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде») дает достаточно полное разъяснение вреда окружающей среде: «в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нера­ционального использования природных ресѵрсов. деградации и разру­шения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов», но вместо слов «и любых других нарушений, которые наносят или в будущем могут нанести ущерб населению, обще­ству», вводит фразу: «...иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды...».

Ho эта же статья (п. 2) освобождает экологическую экспертизу от обя­занности оценивать и отвечать за оценку нанесенного вреда: «Вред окру­жающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятель­ности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчи­ком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности».

Пункт 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78 содержат некоторые, правда, не принци­пиальные противоречия, тем не менее не замечаемые соответствующей службой Госдумы: первая норма устанавливает: «Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном поряд­ке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на вос­становление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом по­несенных убытков, в том числе упущенной выгоды», а вторая норма гла­сит: «Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление на­рушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убыт­ков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проекта­ми рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии ~ в соответствии с таксами и методиками исчисления раз­мера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполни­тельной власти, осуществляющими государственное управление в об­ласти охраны окружающей среды».

Ho самое главное, что здесь предусматривается возмещение только материального ущерба, а принципы определения такс и методик не уста­новлены. Ha практике это приводит к «игрушечным» платежам, которые не дестимулируют ни загрязнения, ни деградацию, ни истощение окружа­ющей среды.

Неясно также, почему «иски о компенсации вреда окружающей сре­де, причиненного нарушением законодательства в области охраны окру­жающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет». Поче­му именно 20 лет и почему вообще предусматривается обратное действие закона (п. 3 ст. 78)? До сих пор в Законе «06 охране окружающей сре­ды» предусматривалась охрана природы как бы с безадресным социаль­ным объектом нанесения ущерба. Когда речь идет о восстановлении на­рушенной среды, это еще как-то понятно. Трудности возникают при определении адресата, кому надо передавать суммы, начисленные по таксам и методикам. Намного удачнее, на наш взгляд, сформулирована статья о возмещении ущерба «гражданам».

Статья 79 (Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды).

«1. Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению B полном объеме»...

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмо- ссЬерного воздѵха» в части определения принципов возмещения вреда фактически повторяет все основные положения Закона «Об охране окружающей среды», иногда дословно:

«...За загрязнение окружающей природной среды выбросами вред­ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воз­действия на него с физических и юридических лиц взимается плата в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 28);

«...Вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей природной среде загрязнением атмо­сферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме...».

Закон совершенствует порядок возмещения ущерба и, в частности, усиливает роль государственных и общественных органов, что являет­ся основным элементом данного Федерального закона.

Подробнее использование возвратных принципов в решении вопро­сов экологии дано в разделе 4.6.

Нам совершенно очевидно, что со временем на основе принципов ВП бу­дет наработано самостоятельно существующее общее законодательство о любых правонарушениях - административных, экологических, уголовных, гражданских, личных и т.д. - без искусственного деления деяний на катего­рии и без дифференциации по ним наказаний. И вообще без наказаний, а лишь с указанием правил учета и компенсации наносимого ущерба.

2.3. K СОПОСТАВЛЕНИЮ НЕКОТОРЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ОПРЕДЕЛИТЕЛЕЙ НАКАЗАНИЯ B СУЩЕСТВУЮЩИХ МОДЕЛЯХ УГОЛОВНОГО ПРАВОСУДИЯ И B ВОЗВРАТНОМ ПРАВЕ

B идеале среди целей уголовного наказания - а именно наказание является финалом, апофеозом любого от начала до конца проведенного дела, в том числе уголовного, - должно быть не только и не столько са­мо наказание, а перевоспитание, ресоциализация, т.е. возврат в общест­во преступника. И далее создание мощного поля пресечения преступных деяний плюс, подчеркнем, средства, способа, инструмента возмещения потерпевшему нанесенного ущерба.

Этому могла бы активно способствовать объективизация методов на­значения уголовных наказаний. Т.е. вопрос стоит о реальной оптимиза­ции определителей наказания.

Однако, если обратиться к ранее представленной таблице 1.2.2, в странах с традиционно ориентированным законодательством пока еще нет единства в законодательном представлении понятий наказания и даже преступности. B ряде случаев это приводит к выработке судеб­ных решений, которые вызывают крайнюю неудовлетворенность, несо­гласие, причем, если говорить о степени несогласия по сравнению с ин­туитивно ожидаемым уровнем, то это будут не проценты, а иногда даже разы (таблица 2.3.1).

Таблица 2.3.1

Экспертные оценки степени необходимой корректировки принятых размеров наказания виновной стороны в отдельных коллизиях, трудно поддающихся разрешению существующим законодательством с позиции нанесенного ущерба и «справедливости»

№	Описание случая	Принятое решение, состояние или объяснения - с нашими комментариями	Экс­
Т.	Телеканал РТР, 22.06.02: Законопроект Московской Городской Думы «Об ограни­чении шума», в том числе от автомобильных сигнализа­ций, от увеселительных за­ведений и т.д., рассматри­вается в МГД более двух лет	Ю.М. Лужков отозвал проект для поправок. B момент напи­сания этих строк штраф со­ставляет всего лишь 100 руб. - считайте, почти ничего	10...100
2.	От МПР России, 2002: Пред­приятию «Норильский ни­кель» были установлены эко­логические платежи за за­грязнение окружающей сре­ды, которые Верховным Су­дом РФ были аннулированы	От председателя Комитета Госдумы по экологии: срочно готовятся две инициативы - об экологических платежах и экологическом налоге - но вероятность их реализации близка к нулю	“нс
3.	Добыча золота, в основном для развлекательньк и амбициоз­ных целей узкого круга лиц, - это неизбежно уничтожение живой природы от действия циа- нидрв. B Европе в 2002 г. ката­строфу допустил румынско- австралийский комбинат. Ущерб составил несколько млрдевро	Ущерб не оплачен, ибо «не было соответствующих дого­ворных отношений». - Получа­ется, такие отношения надо устанавливать между всеми возможными преступниками и всеми возможными жертвами, т.е. всехсовсеми	HC
4.11	1. B Новосибирске на садовом участке бультерьер напал на двух женщин, одна погибла сразу 2. Собака загрызла насмерть соседку хозяев и другой со­седке прогрызла руку, кото­рую пришлось ампутировать	«Владельцу грозит до трех лет лишения свободы, если дока­жут его вину». - Считайте, ничего. Хозяинаосудили... на 1 год. - Тоже ничего	5...20
5.	HB, 1999 год: сосед рок- гитариста из «Андеграунда» много раз заявлял о сверх­громкости, но тщетно. Тогда он изготовил и закопал бом­бу на лужайке музыканта. У того в результате взрыва произошел перелом руки и сотрясение мозга	Сосед арестован. Хотя аресто­вать надо было гитариста за много времени до этого собы­тия. Или установить ежеднев­ную плату в размере, доста­точном для удовлетворения страдающей стороны	ТІС
”7	Известно, что транспортиров­ка грузов и людей возможна поездом или самолетом... Ущерб не оплачивается	HB, 3.12.2002. «Зеленые» под­считали, что полет на авиалай­нере в 100 раз вреднее, чем поездка на поезде, на сверх­звуковом самолете - в 1000 раз. - Как известно, эти ущер­бы никто не оплачивает	100-
~9.	Обнаружено в Германии,азатем и в и др. странах, что акриламид, который появляется послежарки любьк продуктов углеводного характера, имеет канцерогенные свойства. Однако несколько лет делу не бьт дан ход, ибо вопрос бьт связан с очень большим бизнесом (чипсы, жареный кар- тофельит.д.)	Евроньюс, 22.02.2003. Акри­ламид взят под контроль Ев­ропарламентом и Француз­ским обществом защиты по­требителя. Действий никаких: бизнес у нас непререкаем	ТІС

11 Сокращения: HB - радиостанция «Немецкая волна»; Евроньюс - программа 5-го Мос­ковского канала TB; ТВЦ - Московский канал TB; НМБ - газета «He может быть»; BC - сообщения В.С. Блументаля из различных СМИ.

10.	ТВЦ, Караулов - Россель: 2 млрд долл. уходят ежегодно из России за границу для за­купки труб. Два года назад заложили стан «5000» для про­изводства всех труб у себя. Ho его строительство практиче­ски полностью прекращено	Оказалось, что 5% «отката» для чиновников (это 100 млн долл.) выгоднее, чем 95% (2 млрд долл.) для страны. - Пока не установлено прави­ло оплачивать весь ущерб, принято не отвечать за копе­ечную взятку	HC
14.	B Афинах был установлен налог на домашних животных всего 5 евро в год	Владельцы возмущены. - Пока неустановлен и не предъявлен к оплате весь ущерб	10...100
18.	HB: «зеленые» Германии закре­пили в своей предвыборной программе решение добивать­ся оплаты за бензин 5 марок за литр, вместо существующих 1,5. Ho перед самыми выборами эту цифру заметно снизили. Сейчас Германия «топчется» вокруг суммы 2 марки...	Сторонники «зеленьк» упрека­ют правительство в непоследо­вательности. Ho водители гру- зовьк автомобилей бастуют. - Комментарии те же	2...3
21.	HB, 15.09.2000Александр Bap- кентин. Почти год тянулось в Германии «дело об орехах»: горожанку за несколько подня- тьк с земли орехов разъярен­ные крестьяне хотели осудить на 400 марок. Наконец сам хозяин сказал, что перед этим он убрал урожай, и эти орехи емубыли не нужны	Бьто сообщено, что орехи сто­ят несколько марок, на зарплату чиновникам полиции за это время ушло несколько тысяч марок. Приблизительно как и у нас случай с незаконным ис­пользованием путевок в Сочи многодетной матерью, которая это сделала, чтобы пережить трудные 90-е годы в России. - Без комментариев	0,01...0,1
22.	B Майами 5 крупных табачньк концернов приговорены к штрафу в 145 млрд долларов. Сумму разделят 500 тыс. боль- ньк курильщиков, которые выступают как единый истец в судебном процессе. Он про­должался больше года	Это самый большой штраф в истории гражданского пра­восудия	7
26.	B Ярославле при соревнова­нии летательных шаров воз­никает сильный шум	Коровы снизили надои. Ни­кто не предъявил иска	Tic
31.	B Великобритании 82-летняя учительница была уволена по возрасту - а не потому, что не исполняла свои обязан­ности	У нисуществует порядок - мак­симальный срок на службе 65 лет. Ho бьти возмущены как она, так и ее ученики. - Вот что такое казуистика	HC
42	Москва, ул. Старая, д. 15, к. 2. Половина квартир этого дома, это около 200 жильцов, с 05.05.2004 г. несколько дней были лишены холодной воды. Причина: жильцы одной из квартир, где произошла ава­рия, наотрез отказывались впускать аварийную бригаду	Воздействовать удалось толь­ко через несколько дней, ви­новные никакого наказания не понесли и ничто не компенси­ровали. - Без комментариев	ТІС

Раздел 7. Содержание и назначение важнейших правовых и законодательных актов мирового и регионального значения

Тема 7.1 Международное право

План

1. Понятие и сущность современного международного права

— назначение международного права;

— принципы международного права.

— система защиты прав человека

1. Работа с текстом
2. Вопросы по теме
3. Задание для самостоятельной работы
4. Список литературы

1. Понятие и сущность международного права

Назначение международного права

Выделяют два типа правовых систем - международное право ивнутреннее право государств. Они существуют независимо друг от друга, имеют как общие черты, так и специфические, присущие им как самостоятельным системам права.

Общие черты следующие: обе системы представляют собой совокупность юридических принципов и норм, обязательных для субъектов права, выполнение которых может быть обеспечено принудительно. И международное право, и внутригосударственное право обладают сходной структурой: они делятся на отрасли, подотрасли, институты, а «первичным элементом» обеих систем являются правовые нормы.

Среди отличительных черт принято выделять:

1) предмет регулирования . Предметом национального права являются отношения между субъектами национального права отдельных государств, которые ограничиваются пределами государственной территории и рамками внутренней компетенции.

Международное право регламентирует главным образомвзаимоотношения субъектов международного права, к которым относятся государства, народы, борющиеся за свою независимость, международные организации, государствоподобные формирования ;

2) способ создания правовых норм . Как правило, нормы национального права создаются в результате односторонней государственно-властной деятельности, в то время как нормы международного права создаются егосубъектами на основе свободного волеизъявления участников международного общения ;

3) источники права . Внутригосударственные нормы сформулированы в виде нормативных актов, нормативных договоров, обычаев и т.д., в то время как международно-правовые нормы выражаются в форме международных договоров, международных обычаев, актов международных конференций и совещаний, в документах международных организаций ;

4) субъекты права . Субъектами внутригосударственного права являются: государство, государственные органы и должностные лица, субъекты федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица и т.д. К субъектам международного права относятся адресаты международно-правовых норм и их создатели.

Итак, международное право можно определить как особую систему права - совокупность международно-правовых принципов и норм, создаваемых субъектами международного права и регулирующих отношения между государствами, народами, борющимися за свою независимость, международными организациями, государствоподобными образованиями, а также, в некоторых случаях, отношения с участием физических и юридических лиц.

Международное право как особая правовая система начало складываться и развиваться с возникновением государств и зарождением системы определенных отношений между ними. Наиболее существенным различием современного международного права и старого классического международного права является их отношение к вопросам войны и мира.Классическое международное право признавало войну в качестве правомерного средства решения споров между государствами . Так, известный юрист-международник Ф.Ф. Мартенс в начале XX в. полагал, что «война остается до настоящего времени обыкновенным способом для разрешения международных споров». Учебный курс международного права был издавна поделен на право войны и право мира, примером чего может служить знаменитый курс Гуго Гроция «О праве войны и мира».

Современное международное право характеризуется явным инедвусмысленным запретом применения силы или угрозы силой , а агрессивную войну современное международное право считает международным преступлением, что было закреплено в Уставе ООН.

Современное международное право также отличается от старого классического международного права территориальной сферой действия .Старое классическое международное право распространялось на территорию Европы и действовало в основном в отношениях между европейскими державами. Так, автор распространенного в России в конце XIX в. курса по международному праву Ф. Лист считал, что международное право в полном объеме действует только в отношениях между 43 государствами. Сюда он включал 21 европейское, 21 американское государство и Японию. Азиатские государства и Африка были исключены из сферы действия международного права.

Современное международное право характеризуется универсальностью , т.е. охватывает сферой своего действия все государства.

Современное международное право и классическое международное право различаются и по источникам. Классическое международное право было в основном обычным по своему происхождению. В настоящее время обычай остается одним из источников современного международного права, но в основном современное международное право характеризуется по своему происхождению, хотя роль международного обычая не умаляется.

В классическом международном праве единственным субъектом былигосударства . В современном международном праве государства остаются основным, первичным субъектом, но вместе с ними в современном международном праве действуют и новые субъекты, производные по своей природе, - международные организации .

Современное международное право уделяет значительно больше внимания индивиду и, в частности, правам человека . В современном международном праве сложилась специальная отрасль, нормы которой регулируют сотрудничество государств в области прав человека.

В современном международном праве также появились новые отрасли, которых не было в старом классическом международном праве, например,международное воздушное право, международное космическое право, право международной ответственности, право окружающей среды и др.

Особой формой сотрудничества, ярко характеризующей современное международное право, стало развитие мер доверия между государствами. Сложилась система целенаправленных действий государств по этим вопросам в рамках процесса, начало которому положил Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Обеспечение прав человека становится одним из главных критериев оценки деятельности государств. В современный период общей тенденцией стала демократизация норм международного права, их широкая кодификация и прогрессивное развитие, резкое расширение числа универсальных норм. Сложилась группа норм, имеющих императивный характер. Все это сказалось на содержании практически всех отраслей и институтов международного права. Например, существенно обогатились такие отрасли международного права, как право международных договоров, дипломатическое право, международное морское право.

Выделяют следующие функции международного права:

1) стабилизирующая - ее значение состоит в том, что международно-правовые нормы призваны организовывать мировое сообщество, устанавливать определенный международный правопорядок, стремиться упрочить его, сделать более стабильным;

2) регулятивная — при ее выполнении устанавливается международный правопорядок и соответствующим образом регулируются общественные отношения;

3) охранительная - состоит в обеспечении надлежащей охраны международных правоотношений. При нарушении международных обязательств субъекты международных правоотношений вправе использовать меры ответственности и санкции, допускаемые международным правом;

4) информационно-воспитательная - состоит в передаче накопленного опыта рационального поведения государств, в просвещении относительно возможностей использования права, в воспитании в духе уважения к праву и охраняемым им интересам и ценностям.

Принципы международного права – это руководящие правила поведения субъектов, возникающие как результат общественной практики, юридически закрепленные начала международного права . Они представляют собой наиболее общее выражение установившейся практики международных отношений. Таким образом, принцип международного права является нормой международного права, имеющей обязательный характер для всех субъектов международного права, прежде всего, для государств и международных организаций.

Принципы международного права формируются, как правило, обычным и договорным путем. Принципы призваны выполнять две функции:

1) стабилизационную - помогать приводить в определенный порядок международные отношения при помощи ограничения их определенными нормативными рамками;

2) фиксирующую — закреплять все новшества практики международных отношений.

Характерной чертой принципов международного права является ихуниверсальност ь, которая понимается как распространение на всех субъектов международного права без исключения требования соблюдения принципов международного права, поскольку любое их нарушение будет с неизбежностью затрагивать законные интересы других участников международных отношений. Таким образом, принципы международного права являются своеобразным критерием законности всей системы международно-правовых норм, а действие принципов распространяется даже на те области отношений субъектов, которые по каким-либо причинам не урегулированы конкретными нормами.

Основные принципы международного права зафиксированы в Уставе ООН (26 июня 1945 г). Помимо Устава ООН наиболее авторитетными источниками, раскрывающими содержание принципов современного международного права, являются Декларация о принципах международного права , касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., и Декларация принципов , которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, содержащаяся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.

При толковании и применении принципов международного права принято применять системный подход, т.е. важно помнить, что все они взаимосвязаны и каждый из них должен рассматриваться в контексте всех других принципов.

Итак, выделяют следующие принципы международного права:

1) Принцип суверенного равенства государств.

2) Принцип неприменения силы и угрозы силой.

3) Принцип нерушимости государственных границ.

4) Принцип территориальной целостности (неприкосновенности) государств.

5) Принцип мирного разрешения международных споров.

6) Принцип невмешательства во внутренние дела.

7) Принцип всеобщего уважения прав человека.

8) Принцип самоопределения народов и наций.

1. Права человека как основа международного права

Система защиты прав человека

Современное мировое сообщество закрепило идею ecтeственных прав человека на международном уровне в правовых нормативных актах. Достойное место среди них занимает Всеобщая декларация прав человека , принятая Opганизацией Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. В ней содержится, как известно, минимальный объем прав и cвoбод, которым должен обладать сегодня каждый человек во всех сферах общественной жизни. Например, право на труд, социальное обеспечение, свободу мирных собраний и ассоциаций, доступа к государственной службе, участие в управлении государственными и общественными делами, в культурной жизни страны и пр.

Помимо этого, в Декларации имеется перечень личных (гражданских) прав: право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность; право на невмешательство в ceмейную жизнь; право на тайну корреспонденции; право на владение имуществом (собственностью) и пр. На основе Всеобщей декларации прав человека были разработаны и приняты наиболее важные и обязательные для выполнения документы:

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966),

Международный пакт о гражданских и политических правах (1966),

Факультативный протокол к последнему пакту.

Они конкретизировали и развили многие положения Декларации, создали определенные международные средства защиты прав человека. Так, факультативный протокол предоставил возможность отдельным гражданам обращаться с жалобами на нарушение прав в действующий при ООН рекомендательный opгaн - Комитет по права человека.

Декларация, два Пакта и Факультативный протокол являются общими, универсальными по широте охвата прав документами ООН и составляютХартию прав человека . Она нередко именуется Международным биллем о правах человека.

Сегодня на территории Европы фактически действуют три системы защиты прав человека. К ним относятся,

во-первых , система ООН , основанная на Хартии прав человека и других документах ООН;

вo-втopыx , система Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ ), 3aключительный акт котopoго, подписанный в Хельсинки(1975), способствовал возникновению общественного движения правозащитников;

в-третьих , система функционирует в рамках Совета Европы (СЕ ). Ведущим документом этой организации стала Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и дополнительные протоколы к Конвенции, включившие весь перечень гражданских и политических прав, а также некоторые социально-экономические права.

Для контроля за их осуществлением были созданы специальные механизмы - Европейская комиссия и Европейский суд по правам человека (Страсбург, Франция) . Комиссия и Суд рассматривают жалобы граждан на нарушение их прав. В случае признания правомерности жалобы Судом выносится решение, которое обязано исполнить любое государство-нарушитель. К нему может быть применена тaкая санкция, как возмещение пострадавшему морального ущерба. Анализируя Европейскую конвенцию и учрежденные ею контрольные механизмы, многие ученые и государственные деятели приходят к выводу, что она стала самым совершенным и эффективным в мире договором в области прав человека.

Вопросы по теме

1) Сравните между собой классическое и современное международное право. Почему изменилось отношение к войне?

2) Каковы причины появления международного права и какие функции оно играет?

3) Почему основу современного международного права составляют права человека?

4) Какие системы защиты прав человека существуют в наше время?

5) Перечислите принципы международного права и дайте им характеристику.

Литература

Основная

1. Шлянцев Д.А. Международное право: курс лекций DOC. Изд-во: ЗАО»Юстицинформ», - 2006 г., - Глава 1. – (256 с.).

Дополнительная

1. Никитин А.Ф. Право: 10-11 классы. Изд-во: Просвещение, - 2010г., - 352 с.

Закон и подзаконные нормативные акты - таково подразделение нормативных актов по юридической силе. Практическое значение такого деления заключается в том, что в случае расхождения закона и подзаконного нормативного акта действует закон. В частности, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом (ст. 11 АПК).

Законы принимаются исключительно органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Другие ветви власти не могут законодательствовать: органы исполнительной власти должны заниматься организацией исполнения законов, а органы судебной власти - разрешать правовые конфликты.

Законы должны быть основными среди источников коммерческого права. Признание верховенства законов, их определяющей роли в системе источников коммерческого права приводит к выводу о необходимости активного использования этой формы выражения права для регулирования коммерческих отношений. При этом реальное верховенство законов должно находить выражение не только в формальном превалировании их над другими нормативными актами, но и в самом их содержании, что предполагает преобладание в них норм прямого действия, а также охват именно законами важнейших вопросов.

Федеральные законы подразделяются на федеральные конституционные законы и другие федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ). При этом федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем иные федеральные законы.

Среди федеральных конституционных законов наиболее высокой юридической силой обладает Конституция РФ (ст. 15 Конституции РФ), в которой содержатся основные нормы жизни общества, в частности нормы о взаимоотношениях личности и государства, об основных правах и свободах личности, о видах и компетенции органов государственной власти. В Конституции РФ содержатся также нормы коммерческого права. Так, ст. 8 гласит, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Ст. 34 гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Важнейшим федеральным законом, своеобразным стержнем частного права является Гражданский кодекс РФ, который объединяет общие нормы частного права и специальные нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность. Гражданский кодекс занимает центральное место среди источников коммерческого права как наиболее стабильный акт, гарантирующий предпринимателю наиболее стабильные условия деятельности, вокруг которого группируются специальные законы и подзаконные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность. Это в частности выражается также в том, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать... Кодексу» (п. 2 ст. 3 ГК).

Динамика общественной жизни, в частности предпринимательства, учитывается в текущих законах. К числу важнейших специальных законов, регламентирующих предпринимательство, можно отнести законы об акционерных обществах, о приватизации, о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, об инвестиционной деятельности и многие другие.

Федеральные законы подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными Федеральным законом РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Датой принятия федерального закона признается день, когда он утвержден Государственной Думой в окончательной редакции, а федерального конституционного закона - день одобрения палатами Федерального Собрания. Названные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ и вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в самом законе не установлен иной порядок его вступления в силу.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы принимают также субъекты РФ. Например, Закон Санкт-Петербурга от 24 июня 1996 г. «О порядке применения упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства в Санкт-Петербурге». Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между названными законами действует федеральный закон.

В связи с этим следует заметить, что ст. 71 Конституции РФ отнесла к ведению РФ гражданское (коммерческое) и арбитражно-процессуальное законодательство. Соответственно п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что гражданское (коммерческое) законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские (коммерческие) отношения.

Нормативные акты, не относящиеся к законам, являются подзаконными. Это нормативные акты Президента и Правительства РФ, министерств и ведомств, местных органов власти и управления. Среди них ведущую роль играют нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ. Многие из них содержат нормы коммерческого права. Например, Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности»," постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633 «О развитии лизинга в инвестиционной деятельности»."

Сфера действия Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ и их юридическая сила различны (п. 3-6 ст. 3 ГК). Указы Президента РФ могут быть приняты по любому вопросу, который входит в компетенцию Президента РФ (ст. 80-90 Конституции РФ), но недолжны противоречить законам. Постановления Правительства РФ могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов и указов Президента РФ. В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ закону применяется соответствующий закон. В случае противоречия постановления Правительства РФ указу Президента РФ применяется указ.

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и норма-тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в «Российской газете» или в «Собрании законодательства РФ», если иной срок не определен соответствующим указом. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в тех же печатных органах.

Нормы коммерческого права могут содержаться в нормативных актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомственных нормативных актах). Например, Минфин РФ издал приказ от 30 апреля 1996 г. №43 «О выпуске облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации седьмой серии»." Однако следует иметь в виду, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные акты, содержащие нормы коммерческого права, лишь в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами (п. 7 ст. 3 ГК), т. е. сфера нормотворческой деятельности названных органов власти существенно ограничена.

Ведомственные нормативные акты подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными названным выше Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. В соответствии с ним ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Официальное опубликование осуществляется в течение 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Завершая характеристику вопроса о соотношении законов и подзаконных нормативных актов, необходимо отметить, что в настоящее время наметилась тенденция к увеличению количества и роли законов среди источников права, и коммерческого права в частности. Это стало возможным благодаря переходу от директивного (прямого) управления экономикой к ее правовому (косвенному) регулированию.

Управленческий подход к экономике был естественным, когда централизованная экономическая власть находилась в руках государства - монопольного собственника. Граждане, их объединения и общество в целом рассматривались как объекты управления со стороны государства. Члены общества зависели от государства и его чиновников, которые руководствовались не законами, а указаниями центральной власти, т. е. использовали административные методы управления. Статус участника экономических отношений и его возможности также определялись не законом, а усмотрением органов исполнительной власти.

Отказ от управленческого подхода к экономике позволяет перейти к правовому регулированию, к установлению правил поведения на рынке непосредственно в законе. Теперь предприниматели должны ориентироваться не на указания «вышестоящих инстанций», а на закон, в котором должно содержаться все необходимое: и то, как приобрести статус предпринимателя, и то, как вести предпринимательскую деятельность и т. п.

Переход от подзаконного регулирования к преимущественному регулированию непосредственно законом - одна из главных тенденций развития современного российского законодательства. В настоящее время необходимо добиться, чтобы закон имел по возможности прямое действие и лишь по необходимости отсылал к подзаконным актам. Пока, к сожалению, этого в достаточной мере не достигнуто. Новейшие законы по-прежнему обрастают подзаконными нормативными актами, различными положениями, инструкциями, приказами и т. п. Для того чтобы закон имел прямое действие, он должен быть достаточно подробным, детализированным ровно в такой степени, в какой сможет непосредственно регулировать соответствующие отношения.

При этом следует иметь в виду, что детальной регламентации в законах должна быть подвергнута деятельность органов публичной власти (публичные отношения), их компетенция и ответственность должны быть четко зафиксированы, их власть должна быть ограничена по принципу «можно только то, что разрешено законом». Что же касается предпринимательской деятельности как сферы частной жизни, то здесь необходимо отказаться от детального правового регулирования, от перечневого метода предоставления прав и перейти к методу признания их прав по принципу «можно все, что не запрещено законом». Применительно к предпринимательской деятельности в законе должны быть детально определены обязанности предпринимателя перед обществом (публичные обязанности), т. е. те обязанности предпринимателя, которые корреспондируют компетенции органов публичной власти (например, обязанность платить налоги).

В целом же в сфере предпринимательства необходимо широкое законодательное (а не подзаконное и тем более ведомственное) и договорное (т. е. саморегулирование за рамками определенного законом) регулирование, основывающееся на непреходящей ценности интереса и инициативы предпринимателей, и соответственно должна быть сужена сфера «нормативного администрирования».