Советы муниципальных образований субъектов российской федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления. Советы муниципальных образований Организация и деятельность советов муниципальных образований

М. А. Кашина, Ю. Н. Емельянова

СОВЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ СУБЪЕКТА РФ КАК МЕХАНИЗМ ГОРИЗОНТАЛЬНОЙ И ВЕРТИКАЛЬНОЙ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (на примере Ленинградской области)1

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ, РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СОВЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В статье на примере Ленинградской области авторы рассматривают проблему координации деятельности различных муниципальных образований, в том числе соседних, а также способы и методы выстраивания отношений между муниципальными и региональными властями. Авторы связывают решение данных проблем с деятельностью Совета муниципальных образований - относительно новой структуры для местного уровня власти. Рассматриваются основные принципы формирования и практика функционирования ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области».

Марина Александровна - кандидат философских наук, доцент кафедры социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы. E-mail: [email protected]

ЕМЕЛЬЯНОВА

Юлия Николаевна - студентка группы III курса факультета государственного и муниципального управления Северо-Западной академии государственной службы. E-mail: [email protected]

MUNICIPAL ENTITY, LOCAL SELF-ADMINISTRATION REFORM, ORGANS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT, COUNCIL OF MUNICIPAL ENTITIES

The authors of the article consider the problem of coordination of activities of different municipal entities, including neighbouring municipal bodies, taking Leningrad region as an example. Tools and methods of constructing relations between municipal and regional power organs are discovered. The authors accept that decision of the mentioned problems is connected with the activity of the Council of municipal entities that is a relatively new structure of power at a local level. The main principles of formation and functioning of the Association «Council of Municipal Entities of Leningrad Region» are taken into consideration.

Реформа местного самоуправления России, начатая законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1 В статье использованы материалы экспертных интервью Бондарь Александры Афанасьевны - исполнительного директора ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», и Шерстнева Геннадия Романовича - главы муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области», члена президиума ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», проведенных Ю. Емельяновой в октябре 2008 г.

Д^ Федерации»2 внесла множество 1 новаций в деятельность местных властей. Одной из самых серьезных стало выделение различных типов муниципальных образований, изменение их размеров, вызванное стремлением приблизить власть к народу, реализовать принцип непосредственной демократии. Следствием реализации указанного закона стало значительное увеличение муниципальных образований.

Историческая справка. В 1996 - начале 1997 гг. на основе федерального (имеется в виду Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и областного законодательства на территории Ленинградской области были созданы 29 муниципальных образований. Принцип добровольности определения территорий муниципальных образований привел к формированию одноуровневой территориальной основы местного самоуправления Ленинградской области при существенном различии между муниципальными образованиями по величине территории, количеству населения, экономическому развитию и др. В 2004 г. начался про-

цесс дробления муниципальных образований области в соответствии с новым федеральным законодательством (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В это время в Ленинградской области были приняты 18 областных законов, устанавливающих границы и наделяющих соответствующим статусом муниципальные образования. Вся территория Ленинградской области разграничена между поселениями, территории всех поселений, за исключением территории городского округа, входят в состав муниципальных районов. Таким образом, вновь образованы 17 муниципальных районов, один городской округ, а также 142 сельских и 62 городских поселения в составе муниципальных районов3.

Таким образом, если до введения нового закона на территории Ленинградской области имелось 29 муниципальных образований, то сейчас их 222. Это, естественно, актуализировало проблему координации деятельности различных муниципальных образований, в том числе соседних, а также проблему выстраивания отношений между муниципальными и региональными властями. Одним из

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание Законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Административно-территориальное деление Ленинградской области / Под общ. ред. В. А. Скоробогатова, В. В. Павлова. - СПб., 2007. С. 20.

способов решения этих проблем призвано стать создание совета муниципальных образований, что предусмотрено п. 1 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ.

В данной статье будут рассмотрены основные принципы формирования и практика функционирования ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области».

Совет муниципальных образований - относительно новая структура для местного уровня власти. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ был принят Государственной Думой в 2003 г., реализация его норм в соответствии с переходными положениями началась лишь с 1 января 2006 г., за исключением двух субъектов Российской Федерации, где этот закон был введен в начале 2005 г. как экспериментальный (Новосибирская область и Ставропольский край). С постепенным процессом перехода субъектов Российской Федерации к новой системе местного самоуправления проводились соответствующие мероприятия по созданию такого ассоциированного органа, как совет муниципальных образований.

По инициативе ряда муниципальных образований Валерий Павлович Сердюков, губернатор Ленинградской области, взял на себя полномочия по проведению

учредительного съезда. Как отмечает А. А. Бондарь, на момент создания совета в Ленинградской области никто не знал, будет ли от него польза или нет. Никаких методических разработок в этой области не существовало. А. А. Бондарь рассказывает о том, что они начали с поиска своих союзников в других регионах: «Плотнее всех мы, конечно, работаем с Новгородской областью. ...Мы очень с ними дружим, а теперь мы работаем со всей Россией. Специальная электронная система, которая заведена Конгрессом муниципальных образований4, позволяет нам общаться в режиме он-лайн со всей Россией, что мы и делаем, начиная от Кемерово и Томска и заканчивая Калининградом».

Между советами муниципальных образований различных субъектов РФ постоянно происходит обмен документами, опытом. «У нас даже есть такая страничка: когда мне непонятно что делать, я пишу: "SOS. Будьте любезны, дайте мне документы, условно говоря, на орган территориального самоуправления, выполняющий хозяйственные функции", - и засылаю в российскую сеть. Из российской сети мне начинают сыпаться документы, у кого что наработано, и я таким вот образом могу решить практически любой вопрос, связанный с методикой, нормативами и т. д.».

Конгресс муниципальных образований - единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В соответствии с п. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ и организация, и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Из этого следует, что членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. В то же время между двумя Федеральными законами имеется определенная коллизия: Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает обязательное наличие совета муниципальных образований в субъекте Российской Федерации. Разрешаться она будет в процессе правоприменения. Деятельность совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации должна быть интересна своим членам5.

Еще одним дискуссионным вопросом является целесообразность создания палат, которые бы отражали особенности различных типов муниципальных образований (их исчерпывающий перечень дан в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ), связанные со спецификой решения вопросов местного значения. Вследствие неравномерного распределения многообразных муниципальных образований

по субъектам Российской Федерации палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований может оказаться вполне оправданным. Однако такая форма организации муниципальных образований в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации может быть и нерациональной при небольшом количестве муниципальных образований, входящих в него.

Встает вопрос и о том, кто обладает правом регулирования деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Основываясь на Федеральном законе № 131-ФЗ, можно сделать вывод о том, что регулирование деятельности данного органа осуществляется не только федеральными законами, но и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом. По мнению некоторых юристов, определение полномочий советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации неправомерно, поскольку такое полномочие органов государственной власти напрямую не установлено Федеральным законом № 131-ФЗ6. В самом деле,

5 Замотаев А. Проблемы создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Муниципальная власть. 2006. № 1. С. 11.

6 Бабичев И. В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 43-44.

пп. 2 п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Из этого следует, что в Федеральном законе должна была бы быть прямая норма, предписывающая регулирование полномочий регионального совета законом субъекта РФ. А если таковой нет, значит, и регулировать органы государственной власти субъектов РФ ничего не могут.

В Ленинградской области данную позицию руководство разделяет, поэтому и нормативно-правовые акты в данной сфере не принимались.

Членами совета являются муниципальные образования Ленинградской области, признающие и соблюдающие устав, принявшие и подписавшие учредительный договор совета7. На момент учреждения совета не во всех муниципальных образованиях региона были сформированы органы местного самоуправления, правомочные принимать решение о вхождении в совет. В данном случае

устав предусматривает порядок 133 ^ вхождения муниципальных обра- ■ зований в совет, если они не стали членами совета при его начальном учреждении.

Каждое муниципальное образование имеет в совете 2 представителей - это глава муниципального образования и глава администрации. Учитывая структуру органов местного самоуправления в Ленинградской области и то, что в отдельных муниципальных образованиях должность главы муниципального образования муниципального района и поселения совмещены либо глава муниципального образования является одновременно и главой администрации, для таких случаев устав совета делает исключения и второй представитель назначается представительным органом муниципального образования - советом депутатов.

За неисполнение норм устава советом муниципальных образований предусмотрена процедура временной приостановки полномочий члена совета. Соответственно в данный период представители муниципальных образований могут принимать участие в органах совета муниципальных образований только с правом совещательного голоса, без права принятия решений. Если со стороны муниципального образования - члена совета нарушения устава не будут

7 Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Материалы второго общего собрания членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 58.

АЗД устранены, такое муниципальное образование может быть исключено из состава совета. Решение принимается на общем собрании квалифицированным большинством в 2/3 голосов от числа присутствующих.

Органами управления совета муниципальных образований Ленинградской области являются:

Общее собрание членов совета муниципальных образований, к компетенции которого относится рассмотрение следующих основных вопросов: внесение изменений и дополнений в устав совета, определение размеров и порядка уплаты ежегодных членских и целевых взносов, утверждение ежегодного финансового плана и годового отчета совета, утверждение положений и персонального состава комиссий, избрание членов ревизионной комиссии и досрочное прекращение их полномочий;

Президиум совета муниципальных образований, который является постоянно действующим коллегиальным органом управления совета, осуществляющим свою работу в период между общими собраниями и имеющим право принимать решения по вопросам, не отнесенным к компетенции общего собрания. В компетенцию президиума входят: подготовка и назначение очередных и внеочередных

общих собраний, подготовка проектов документов, вносимых на рассмотрение общего собрания, контроль деятельности исполнительного директора и аппарата совета, планирование деятельности комиссий совета, подготовка представления о назначении на должность исполнительного директора и досрочного освобождения от этой должности;

Исполнительный директор. Он руководит деятельностью аппарата совета на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач. К обязанностям исполнительного директора относятся: прием и увольнение работников аппарата совета, обеспечение ведения реестра членов попечительского совета и их представителей, издание приказов и распоряжений по вопросам своей компетенции.

К иным органам совета относятся:

Аппарат совета;

Ревизионная комиссия;

Постоянные и временные комиссии.

На втором общем собрании совета муниципальных образований 11 мая 2007 г. был определен перечень постоянных комиссий и утвержден их персональный со-став8. В настоящее время работа-

Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 27-41.

ют следующие комиссии: постоянные комиссии по вопросам муниципального строительства, взаимодействия с органами власти, партиями и общественными организациями; по законности, правопорядку и безопасности; по бюджетам и межбюджетным отношениям; по муниципальной экономике и собственности; по жилищно-коммунальному хозяйству; по строительству, транспорту и связи; по малому, среднему, крупному бизнесу и потребительскому рынку; по образованию, культуре, молодежи и спорту; по здравоохранению. В соответствии с положением о постоянных комиссиях ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» постоянные комиссии являются формой аналитической, рекомендательной и контрольной работы ассоциации, создающей реальные условия для личного участия представителей каждого члена в предварительной разработке и реализации принимаемых решений9.

Создание такого рода комиссий было необходимо. Как отмечает А. А. Бондарь: «Мы вынуждены были пойти на это, потому что в правительстве Ленинградской области, например, и в Законодательном собрании работа строится по отраслевому прин-

ципу. Есть соответствующие комитеты, есть соответству-1 ющие постоянные комиссии в ЗакСе10. Каждая отрасль собирается, рассматривает вопросы развития, региональных программ, бюджета. Нам-то чего делать? Мы как бы внизу отражаем все это хозяйство, на уровне поселений, поэтому было принято решение, общее собрание поддержало создание постоянных комиссий. У них есть свои планы работы, которые они утверждают и в соответствии с которыми осуществляют разработку отдельных интересных методик, обмен опытом, выезжают на места, смотрят, как работают их коллеги, обобщают это в записках, а записки выносятся на заседания президиума, а затем рассылаются муниципалам с тем, чтобы они могли посмотреть, что делается на территории области. Недавно мы рассылали проекты бюджета 2009 г. во все районы и членам постоянной комиссии по бюджету с тем, чтобы они еще раз посмотрели внимательно этот очень серьезный и сложный документ, дали свои замечания, и в соответствии с соглашением между нами и ЗакС наши представители принимают участие в

9 Положение о постоянных комиссиях ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 28.

10 Законодательное собрание Ленинградской области - представительный орган субъекта Федерации.

А3 обсуждении этого проекта бюджета не только на уровне постоянных комиссий, но и у нас есть совет представителей муниципальных образований при председателе Законодательного собрания. Имеем возможность и там высказать все свои предложения, и хочу сказать, что они слушают. Потом с нами очень плотно работают все рабочие группы по бюджету, созданные при правительстве, в состав этих рабочих групп мы тоже входим. Мы имеем возможность выступить, в том числе и на заседании Законодательного собрания Ленинградской области, когда идет обсуждение этого документа. Уж большей возможности, чем предоставляют нам органы власти, по-моему, иметь невозможно. Пожалуйста, любые предложения, любые конструктивные замечания, изменения они готовы рассматривать. Деваться некуда, я считаю, что наши постоянные комиссии исполняют как бы роль отраслевых органов власти, только на уровне межмуниципального сообщества».

Президиум формируется общим собранием совета муниципальных образований в количестве 35 человек. От каждого муниципального района в президиум входят по 2 представителя. Одним из них является глава муниципального района

либо глава администрации муниципального района, а также представитель от поселения, находящегося в составе данного муниципального района, и городской округ представлен одним человеком. Устав предусматривает ротацию президиума, которая может проводиться на очередном общем собрании совета. Председатель президиума избирается членами президиума из своего состава квалифицированным большинством в 2/3 голосов от списочного состава президиума. Заместитель председателя президиума избирается из числа членов президиума простым большинством от списочного состава президиума.

Аппарат ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» в соответствии с положением об аппарате осуществляет правовое, организационное, техническое, информационное, аналитическое, финансово-хозяйственное и иное обеспечение деятельности ассоциации в целом и ее органов в частности11. К его основным задачам относятся: - координация деятельности членов совета, постоянных и временных комиссий совета в целях обеспечения реализации решений совета, направленных на развитие межмуниципального сотрудничества на территории Ленинградской области;

Положение об аппарате ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 43.

Организация выпуска, официальной рассылки и официального опубликования в СМИ, печатных изданиях, в машинописном и электронном виде решений совета и иной информации, освещающей деятельность совета в сфере развития местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества;

Организация учета и хранения решений совета и иной предусмотренной информации на бумажных носителях и в электронном виде, а также санкционированного доступа к ним;

Обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан и организаций в адрес совета.

Финансовую основу деятельности совета муниципальных образований составляют членские взносы, пожертвования, доходы от деятельности и имущества. Основную часть на данном этапе в Ленинградской области составляют ежегодные членские взносы муниципальных образований - членов совета, сумму которых в соответствии с пп. 6 п. 4 ст. 8 устава определяет общее собрание12. Так, для муниципальных образований со статусом поселений ежегодный взнос устанавливается из расче-

та 1 руб. на одного жителя. А для муниципальных районов и город-1 ских округов установлена единая сумма - 150 тыс. руб. в год13.

В соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов совета муниципальных образований Ленинградской области на 2006 г. членские взносы составили 4089 тыс. руб. при плане 4280 тыс. руб. Недовыполнение по состоянию на 1 января 2007 г. составило 190 тыс. руб. из-за неуплаты членских взносов 15 муниципальными образованиями. Фактические расходы за 2006 г. составили 2593 тыс. руб.14, что на 286 тыс. руб. меньше планового показателя. Неизрасходованные 1495 тыс. руб. переходят на следующий год.

Стоит также упомянуть и главные статьи расходов совета муниципальных образований. Основная часть средств идет на выпуск различных материалов и методических указаний. А. А. Бондарь поясняет: «Дело-то в том, что у нас большие расходы связаны с тем, что нас 222. Мы никогда не работаем только с районным уровнем, мы всегда работаем со всеми 222 муниципальными образованиями. Хочу сказать, комитеты правительства очень жалуются, что им приходится

12 Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Там же. С. 67.

13 По данным 2007 г.

14 Отчет об исполнении сметы доходов и расходов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» за 2006 год // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 16.

работать с таким большим количеством субъектов деятельности и жалуются, что они не могут с ними работать. ...Мы же работаем с каждым поселением отдельно, в том числе множим им документы, поэтому у нас очень большие расходы, связанные с этим делом... Далее, у нас очень большие расходы, связанные с участием во всяких общероссийских мероприятиях, мероприятиях по Северо-Западному федеральному округу. Мы вынуждены туда выезжать, посылать своих представителей и оплачивать полностью или частично эти расходы. Это тоже межмуниципальная деятельность, обмен опытом по работе с территориями. Больше, чем у нас расходов на телефоны ни у кого, наверное, нет».

Еще одним источником финансирования совета муниципальных образований может быть бюджет субъекта Российской Федерации, а в некоторых случаях и федеральный бюджет. Эти средства могут выделяться на участие в формировании и реализации региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов. Однако, по мнению А. А. Бондарь, советы муниципальных образований, созданные органами государственной власти субъекта РФ «при себе» и финансируемые ими, являются фактически проводником их идей. Она отмечает: «...ценность нашего совета заключается в том, что он не зависит от

органов власти субъекта и зависит только от муниципалов и работает только на муниципалов и по их заказу. Что им надо, то мы и делаем, поэтому людям зависимым очень трудно иметь особую точку зрения на ряд проблем, противостоять, где-то даже проводить свои инициативы, которые не всегда нравятся органам власти, потому что интересы муниципалов и интересы органов государственной власти не всегда совпадают. И у каждого, откровенно говоря, свой большой и очень тяжелый чемодан, поэтому есть противоречия, есть различия подходов, различия интересов, и это неизбежно. Наш орган, который создали для себя сами муниципалы, подписав пока сами не зная что они подписали, должен отражать их инициативы, их думы и всячески воплощать в жизнь любыми методами».

Основной целью совета муниципальных образований является консолидированное представление отдельных муниципальных образований перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Между этими органами существуют особые взаимоотношения. Конечно, зачастую между ними возникают противоречия, но, как замечает А. А. Бондарь, это нормально: «Просто у нас разные точки зрения и надо уметь отстоять эту точку зрения, потому что у органов государственной власти - свои интересы, у нас - свои интересы. Понятно, что мы все нацелены на повыше-

ние благосостояния наших трудящихся, повышение качества товаров, работ, услуг на своей территории. Но другое дело: кошельки разные, полномочия разные, с муниципалов спрашивают за ЖКХ, в то время как субъект Федерации отвечает только за развитие, концептуальное развитие этой отрасли, а мы отвечаем за горячую воду, за то, чтобы газ был в каждом доме и каждый день. С субъектом Федерации, со всеми органами власти: и с Законодательным собранием и с правительством Ленинградской области - у нас прекрасные отношения. То, что мы спорим, сидим на совещаниях и не соглашаемся друг с другом - это совсем другое дело, это рабочий момент, так и должно быть, потому что нет истины, истина у нас посередине в споре между нами. Лучше всехрабо-тает, я считаю, с муниципалами комитет финансов. Он ежеквартально собирает руководителей финансовых органов, проводит с ними определенную инструктивную и методическую работу, выпускает методички, учит муниципалов за деньги правительства в Университете экономики и финансов, с тем чтобы укрепить материально-техническую кадровую базу на местах. Другие комитеты работают по-другому: проводят совещания, семинары и т. д. Но в принципе все органы власти - одни больше, другие меньше - работают с муниципалами. Конечно, есть комитеты, которым очень сложно работать

с муниципалами, потому что в их деятельности они никак не отражены. Например, комитет жилищно-коммунального хозяйства. Если взять закон о разграничении полномочий, то по этому закону органы государственной власти на уровне субъекта отвечают только за развитие концепции жилищно-коммунального хозяйства и больше ни за что. А то, что где-то прорвало трубу, или не работает канализация, или вовремя котельную не подготовили - за это они по закону не отвечают, за это отвечают муниципалы. Но они вынуждены на себя брать как бы излишние, избыточные функции, с тем чтобы помочь муниципалам со всем этим разобраться. Они проводят планерки и собирают сведения, и выезжают туда комиссионно, смотрят, чем можно помочь. Они, извините, как бы тратят свои деньги не по назначению, если правильно говорить, если смотреть со стороны контрольно-счетных органов. К сожалению, координации наши законы не предусматривают. А как можно управлять территорией, не обладая функциями координации, исполнения конкретных полномочий на своей территории?.. Просто беда. Функциями координации у нас не обладают и районы. Они не имеют самого главного: у них нет функции координации муниципальных образований по № 131-Ф3между собой, у них нет информационной функции, у них нет методической функции или консультационной

функции, т. е. район живет как бы сам по себе, а поселения - сами по себе. Только в силу того, что большинство районов исторически опекают территорию, они не бросают своих, они со своими барахтаются там: собирают их регулярно, рассылают документы, обобщают их, отправляют эти документы в Ленинградскую область, в правительство. Суть-то заключается в том, что они этого делать тоже по закону не должны. Ну вот как писали закон, что субъект Федерации не имеет права координировать эту деятельность и не имеет права район, т. е. разобщили всю территорию Ленинградской области и не создали никаких связующих звеньев между различными уровнями власти15».

Г. Р. Шерстнев поддерживает исполнительного директора совета, отмечая, что многие вопросы координации еще не решены. Совет муниципальных образований зачастую бессилен, поскольку требуется принятие новых актов или внесение изменений в законодательство на федеральном уровне. На территории муниципальных образований существует земля и собственность, которая до сих пор не узаконена своими владельцами, что мешает получению соответствующих налогов в полном объеме.

Тем не менее при решении сложных вопросов возможно совместное обсуждение органами всех уровней, от федерального и регионального до местного, считает он: «Когда один человек выходит с предложением - это одно, когда муниципальное образование выходит с предложением - это другое, когда совет муниципальных образований совместно с депутатским корпусом - это уже третье».

При непосредственном участии совета муниципальных образований в 2006 г. было проведено совещание по проекту бюджета Ленинградской области на 2007 г. По его итогам были приняты предложения руководителей органов местного самоуправления предусмотреть в областном бюджете доходы от транспортного налога в сумме 475 млн руб., а не 575 млн руб., как планировалось ранее, а также закрепить часть транспортного налога за муниципальными образованиями. В областном законе «Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 г.» утвержден норматив отчислений от транспортного налога в размерах: в об-

Таким образом, муниципальные районы, правительство, совет муниципальных образований Ленинградской области, осуществляя свою деятельность, как бы компенсируют недостатки законодательства, берут на себя координацию работы муниципальных образований.

ластной бюджет - 85%, в бюджеты муниципальных районов, городского округа - 15%. Раньше транспортный налог в размере 100% поступал в бюджет Ленинградской области16.

Главную задачу совета муниципальных образований очень хорошо сформулировала А. А. Бондарь: «...наша задача - свести орган государственной власти с муниципалами, с тем чтобы он сделал то, что им нужно. Мы работаем со всеми федеральными органами власти, и все они относятся к нам очень уважительно, потому что на любое совещание и мы к ним ходим, и они к нам. Мы заключили ряд соглашений с федеральными органами власти о порядке взаимодействия, и это работает, например, в сфере недвижимости. Вы знаете, какая это сложная и огромная работа - заниматься землей и недвижимостью! Вся Ленинградская область у нас имеет сотни тысяч пользователей. Надо все это свести в одну карту, надо всем этим как-то управлять, и, конечно, без федеральной службы, которая далековато от муниципалов, это практически невозможно. Тем не менее работа поставлена таким образом, например с этой структурой, что все работники их на местахработают смуниципала-ми тогда и столько, когда и сколько нужно муниципалам».

Не стоит думать, что совет муниципальных образований выступает1 связующим звеном исключительно между муниципалитетами и органами государственной власти Ленинградской области. Взаимодействие по горизонтали между самими членами совета тоже существует. Г. Р. Шерстнев назвал совет «площадкой для встреч», где различные муниципальные образования договариваются о сотрудничестве. Например, часто проходят выездные заседания президиума совета на какой-либо территории: «Предпоследнее у нас было в Новом Свете Гатчинского района, где нам показали совершенно цивилизованный полигон бытовых отходов: без птиц, вони, грязи. И Но-во-Светскоемуниципальное образование зарабатывает на этом деле серьезные деньги и развивается. Последнее заседание у нас было в Тосненскомрайоне, в Саб-лино. Там тоже было что посмотреть. Там созданы хорошие домкомы, выбраны старосты улиц».

Основными задачами совета муниципальных образований, и в -частности исполнительной дирекции, в рамках уставной деятельности являются следующие: - подготовка модельных нормативно-правовых актов для органов местного самоуправления, юридически выверенных и соответствующих действующему

Деятельность ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» и его президиума по реализации уставных целей организации // Реформа местного самоуправления в Ленинградской области: 2006 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 132.

ДЬ федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;

Привлечение экспертов по различным направлениям деятельности муниципальных образований, вопросам местного значения с подготовкой методических рекомендаций для органов местного самоуправления;

Проведение различных межмуниципальных мероприятий;

Организация учебы должностных лиц муниципальных образований и муниципальных служащих по различным направлениям с привлечением научных работников, муниципалитетов и должностных лиц органов государственной власти. В принципе, как справедливо

заметил Г. Р. Шерстнев: «...обучение для правительства Ленинградской области является нецелевым использованием финансовых средств». Однако понятно, что у муниципальных образований нет достаточных средств для повышения квалификации и переобучения своих специалистов. Для преодоления создавшейся ситуации Законодательное собрание Ленинградской области приняло специальную региональную целевую программу, в рамках которой предусмотрены денежные средства на эти цели. Параллельно с деятельностью правительства в этой области совет муниципальных образований своими силами проводит обучающие

семинары различной тематической направленности. Г. Р. Шерстнев акцентировал внимание на аккумулирующей функции совета. Как только накапливаются вопросы по тому или иному аспекту деятельности органов местного самоуправления, проводится учеба, приглашаются все желающие, и обучение проводится за счет средств совета.

Советом муниципальных образований, его аппаратом был проведен ряд мероприятий по повышению методического уровня работников в органах местного самоуправления, их обучению. В октябре-декабре 2006 г. совместно со специалистами областного комитета финансов проведено 14 выездных семинаров с руководителями органов местного самоуправления 220 муниципальных образований, руководителями финансовых органов, территориальных органов Федеральной налоговой службы Российской Федерации по темам: основы и условия формирования доходной части бюджетов муниципальных образований; мероприятия по переводу на казначейскую систему исполнения муниципальных бюджетов; организация межбюджетных отношений, организация бюджетного учета; о порядке обмена информацией и взаимодействии с органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации, о порядке взимания арендной платы за земельные участки в зонах мелкорозничной торговли17.

Деятельность ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» и его президиума по реализации уставных целей организации // Там же. С. 141.

В процессе своей работы президиум совета муниципальных образований рассматривает наиболее актуальные вопросы, связанные с обеспечением деятельности органов местного самоуправления по развитию территорий, созданию условий по оказанию услуг населению.

На втором общем собрании членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. было принято решение о разработке единой стратегии реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Определены задачи и цели по разработке методик планирования социально-экономического развития городских, сельских поселений, муниципальных районов как основы для бюджетных проектировок, развития бизнеса на соответствующих территориях. За основу мониторинга были взяты социально-экономические показатели, отраженные в паспорте муниципального образования, разработанном комитетом экономического развития Ленинградской области. С целью информационного обеспечения принято решение по заверше-

нию формирования региональной 143 ^ системы электронной почты город- ■ ских и сельских поселений, муниципальных районов, органов власти и управления Ленинградской области18.

Наиболее актуальным в работе органов местного самоуправления сейчас является выполнение приоритетных национальных проектов. В целях стимулирования работы органов местного самоуправления в данных вопросах в совете муниципальных образований приняты положения о ежегодных конкурсах среди органов местного самоуправления Ленинградской области «За высокую результативность в реализации национального проекта» по каждому из четырех приоритетных национальных проектов19.

Надо сказать, что муниципальные образования находятся на разных уровнях развития. Это подтвердила и А. А. Бондарь: «Как в любом сообществе, есть более сильные, продвинутые, есть средние, есть те, с кем надо работать отдельно, для того чтобы подтягивать их до уровня средних. Есть муниципальные образования, которые

Решение № 3 «О деятельности президиума ассоциации "Совет муниципальных образований Ленинградской области" в 2006 году и о приоритетных направлениях работы в 2007 году» // Материалы второго общего собрания членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 10.

О положениях ежегодных конкурсов среди органов местного самоуправления Ленинградской области «За высокую результативность в реализации национальных проектов: "Здоровье", "Образование", "Агропромышленный комплекс", "Доступное и комфортное жилье" // Материалы четвертого заседания ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 23 октября 2007 г. - СПб., 2007. С. 12-131.

Д^Ь вообще выступают новаторами по ряду направлений. Например, г. Сосновый Бор начал разработку стандартов качества муниципальных услуг. Государственная Дума еще только думает принять решение о региональных и муниципальных стандартах качества, а люди уже сидят и в инициативном порядке работают над этим, а методичек-то нет, т. е. это надо с пустого места начинать. Тосненский район у нас взял на себя функции обобщения и выработки концепции социально-экономического развития как Тосненского района, так и отдельных территорий, т. е. поселений... Всеволожский район добровольно взял на себя создание пилотного проекта "Многофункциональный центр по оказанию государственных и муниципальных услуг" - принцип "одного окна", когда все структуры (федеральная, областная и муниципальная системы) находятся в одном месте... Т. е. гражданину не надо будет бегать по всем инстанциям, а все он получает в одном месте: куда сдал, там и получил. И у нас ряд других территорий, которые имеют очень интересные наработки, которые даже опережают то, что рассматривается на уровне России в целом».

Г. Р. Шерстнев поддерживает эту точку зрения и отмечает: «Все, кто может что-то показать, старается что-то показать. Конечно, есть у нас территории более развитые (они изначально были бо-

лее развитые), менее развитые; территории, где бюджеты самонаполняемые, территории, где дотационные бюджеты». Он затрагивает очень важную проблему, связанную с недостаточностью бюджета для исполнения всех полномочий по вопросам, которые отнесены Федеральным законом № 131-Ф3 к ведению муниципальных образований. «Конечно, называется какая-то сумма, а много это или мало для данной территории, достаточно или недостаточно, оценки этого нет. Да, бюджеты растут, но достаточно ли они растут? Сегодня можно однозначно сказать, что недостаточно».

Совет муниципальных образований как орган межмуниципального сотрудничества, призванный выявлять положительный опыт, анализировать ошибки и судебную практику, имеющуюся в области реализации закона № 131-Ф3 и муниципального строительства, является той общественной структурой, которая обеспечивает динамичное развитие основ местного самоуправления. Именно он обобщает и доводит до других органов самоуправления других муниципальных образований те положительные моменты, которые имеются в работе отдельных муниципальных образований.

Учитывая, что некоторые положения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеют неоднозначное толкование, в правоприменительной

практике возникают споры, которые могут разрешаться только в суде. Анализ такой судебной практики сегодня ведется исполнительным органом совета муниципальных образований, и его результаты своевременно доводятся до органов местного самоуправления, для того чтобы не совершать такие ошибки при принятии нормативно-правовых актов в других муниципальных образованиях.

Основными формами доведения до муниципальных образований области положительного опыта, ошибок являются, с одной стороны, сайт совета муниципальных образований, где обобщаются итоги различных встреч и поездок, с другой стороны, издание сборников различной направленности на основе информации, предоставляемой муниципалитетами.

Из норм Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что органы местного самоуправления муниципальных образований со статусом поселений не подчиняются органам местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых они входят, и самостоятельны в полномочиях по решению вопросов местного значения. Почти трехлетняя практика показала, что абсолютно необходимо выстроить четкую систему взаимодействия между этими уровнями муниципальной власти.

Во-первых, сегодня, в частности в Ленинградской области, распространена система передачи полно-

мочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и в меньшей степени наоборот. Во-вторых, представительные органы муниципальных районов формируются путем делегирования глав муниципальных образований и депутатов от поселений, и фактически это является тем взаимодействием, когда представители поселений решают свои общие задачи и проблемы в рамках всего муниципального района.

Совет муниципальных образований оказывает помощь в разработке методик по передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения (стоимость передачи того или иного полномочия, увязанная с объемами затрат, численностью населения, штатом специалистов и других показателей, рекомендуемых для всех муниципальных образований). Общий подход к решению этой задачи дает возможность избежать различных споров во взаимодействии муниципальных образований и применять единый подход, утвержденный советом муниципальных образований как органом межмуниципального сотрудничества.

Деятельность совета муниципальных образований Ленинградской области показала, что подобный орган необходим для всех муниципальных образований субъектов Российской Федерации и в плане методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, и в плане обучения

АЬ должностных лиц, депутатского корпуса и муниципальных служащих, и в плане защиты общих интересов муниципального сообщества в органах государственной власти. Совет муниципальных образований как орган межмуниципального сотрудничества в Ленинградской области состоялся. Вообще, по мнению А. А. Бондарь: «...без межмуниципального сотрудничества, в том виде, как прописал его 131-й федеральный закон, местное самоуправление существовать не может».

Однако не стоит думать, что совет муниципальных образований остановится на своих достижениях. По мнению Г. Р. Шерстне-ва, в дальнейшем будет наблюдаться все большая и большая интеграция муниципальных образований, появятся новые формы сотрудничества между ними. Уже сейчас начинается работа в этом направлении. Вот что сказала А. А. Бондарь: «Сейчас мы создаем межмуниципальное общество по оказанию услуг в сфере территориального планирования, работы с недвижимостью и землей. Муниципалы звонят, собираются участвовать в организации этого межмуниципального центра. Для того чтобы управлять землей, например, или разработать документы территориального планирования, нужны, как минимум, высококлассный архитектор, высококлассный землеустроитель, высококлассный экономист и высококлассный юрист в каждом муниципальном образо-

вании. И когда они у нас будут? Никогда, их просто не найти, этих людей, поэтому не случайно межмуниципальное сотрудничество стоит в самом начале закона, как основополагающее».

Выше уже говорилось о существовании тесных партнерских и дружеских связей между советами муниципальных образований различных субъектов Российской Федерации. Нужно сказать, что муниципальное сотрудничество организуется не только на межмуниципальном и региональном уровнях, но и на межгосударственном. А. А. Бондарь отмечает: «...сейчас мы готовим большую официальную делегацию совета муниципальных образований в Нижнюю Силезию (Польша). Они приезжали в Ленинградскую область, и мы с ними встречались в правительстве. Они просили нас приехать, потому что хотят установить не побратимские, а именно экономические связи. И они считают, что, как и у Ленинградской области, у них структура экономики приблизительно такая же. У нас очень много общих вопросов...». Вообще, судя по ее словам, международная общественность очень ревниво следит за тем, как развивается местное самоуправление в России: «...исходя из тех вопросов, которые поступают в ходе переговоров, их главноеубеж-дение заключается в том, что реальная власть в соответствии с демократическими принципами развития общества должна быть у муниципальных образований.

Спрашивают меня: какие вы функции выполняете, я начинаю перечислять все 33 вопроса местного значения. Какой у вас бюджет, каким образом бюджет покрывает исполнение тех или иных полномочий? Рассказывают про себя». Зарубежные партнеры особо акцентируют внимание на том, что если реформа местного самоуправления захлебнется, то -веры в демократизацию России у них не будет. Они считают, что главная цель местного самоуправления - это разгосударствление власти и передача власти на уровень местного самоуправления, которое является властью самого народа.

За годы своей работы совет муниципальных образований Ленинградской области достиг конкретных результатов. Так, на третьем очередном общем собрании членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», которое состоялось в г. Гатчина 18 апреля 2008 г., были подведены итоги прошедшего года. Среди них особо выделены следующие:

В консолидированном бюджете Ленинградской области доля муниципальных финансов возросла на 2,3% и достигла 25,8%; увеличились поступления в муниципальные бюджеты по всем собственным доходным источникам;

Установлены тесные рабочие связи с Общероссийским конгрессом муниципальных образований, муниципальными объединениями ряда субъектов РФ;

Совет муниципальных образований содействует формирова-

нию муниципальной правовой базы, обучает руководителей, депутатов и специалистов органов местного самоуправления. Однако существуют и трудности, которые еще предстоит преодолеть:

В муниципальных образованиях не сложилась система планирования социально-экономического развития поселений, муниципальных районов от концепции через документы территориального планирования к среднесрочным планам и программам;

Разработка документов территориального планирования в ряде муниципальных образований осуществляется разрозненно, без учета тенденций развития муниципальных районов;

Планирование муниципальных образований сдерживается отсутствием границ муниципальных образований, установленных в соответствии с требованиями Градостроительного и Земельного кодексов РФ;

Медленно осуществляется оздоровление финансово-хозяйственного состояния предприятий коммунального комплекса, привлечение коммерческих организаций к оказанию коммунальных услуг, управлению многоквартирными домами;

За 2 года реформ к компетенции органов местного самоуправления отнесены дополнительно 10 вопросов местного значения, ряд государственных полномочий исполняется ими без надлежащего финансирования.

Несмотря на то, что существует еще очень много проблем, связанных с деятельностью муниципальных образований, совет муниципальных образований Ленинградской области, несомненно, уже достиг конкретных результатов в содействии улучшению работы своих учредителей. За короткий

срок им проделана существенная работа, которая помогла руководителям каждого из 222 муниципальных образований Ленинградской области сделать следующий шаг на пути социально-экономического развития своей территории и повышения благосостояния местного сообщества.

Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 66

1. Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлись борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Закон 1995 г. (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В соответствии с комментируемым Законом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (см. ст. 11 указанного Закона).

1. Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:

— утверждать устав совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;

— определять размеры и порядок уплаты членских взносов;

— избирать органы управления совета (председателя совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);

— осуществлять иные полномочия, определенные уставом совета.

Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.

1. Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона.

Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

Комментарий к статье 67

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяться на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В России единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке — Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке — Общероссийский конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском языке — Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на английском языке — RNCM.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).

Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.

Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако Конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.

Целями Конгресса являются:

1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;

2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ;

3) представление интересов муниципальных образований РФ:

— в федеральных органах государственной власти;

— в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;

— в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;

— в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;

4) обеспечение муниципальных образований РФ полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;

5) организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:

а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;

б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;

в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и др.

Конгресс как организация, обеспечивающая представительство интересов местного самоуправления на федеральном уровне, принимает участие во всех значимых мероприятиях по муниципальной тематике, организуемых федеральными органами государственной власти — Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, профильными комитетами палат Федерального Собрания РФ, министерствами и ведомствами.

Комментируемая статья также определяет принципиально новую компетенцию общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;

2) предоставление Кабинету министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;

3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;

4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;

5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти с одной стороны и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств — членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств — членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе РФ представляют 36 человек: 9 представителей — в Палате местных властей и 9 — в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат <82>. Порядок представления кандидатов в представители РФ в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. N 179-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 — 2006 годах».

———————————

<82> Правительство Саратовской области. URL: http://www.saratov.gov.ru.

1. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.

Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Статья 68. Межмуниципальные организации

Комментарий к статье 68

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Часть 1 комментируемой статьи право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Федеральный законодатель по состоянию на 1 декабря 2014 г. закрепляет в комментируемом Законе только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ:

— закрытые акционерные общества;

— общества с ограниченной ответственностью.

Данный факт представляется несколько парадоксальным, поскольку не согласуется с действующими нормами гражданского законодательства, регламентирующими возможные организационно-правовые формы юридических лиц, в частности хозяйственных обществ. В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 сентября 2014 г. упраздняются (не создаются и не могут быть зарегистрированы) типы акционерных обществ — открытое и закрытое. Вместо этого введено деление на публичные и непубличные акционерные общества.

Законодатель, внося в комментируемый Закон изменения от 27 мая, 23 июня, 21 июля, 4, 14, 22 октября 2014 года, почему-то «забыл» о нормах ч. 1 комментируемой статьи, создающих таким образом беспрецедентный случай — возможность создания уникальной организационно-правовой формы юридического лица — межмуниципального закрытого акционерного общества, действовать которое, по всей видимости, должно будет вне пределов российской цивилистики. Вне всяких сомнений, подобного рода невнимательность законодателя вряд ли можно признать оправданной.

В данной связи совершенно нелепо выглядят и нормы абз. 1 ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающие, что «межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами». Логичен вопрос: «О каких же нормах ГК РФ может идти речь, если нормы ч. 1 комментируемой статьи вступают в противоречие с «базовыми» нормами ГК РФ о юридических лицах?»

Поскольку налицо явный недочет законодателя, то от дальнейшего комментирования норм ч. 1 разумнее отказаться до приведения их в соответствие с гражданским законодательством.

1. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.

Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл. 4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

1. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органами местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований

Примерный перечень вопросов для экзамена по дисциплине

«Муниципальное право России»

1. Понятие муниципального права. Особенности самоуправленческих (муниципальных) отношений как предмета муниципального права.

2. Муниципально-правовые нормы и институты; система муниципального права.

3. Связь муниципального права с конституционным, административным, гражданским и другими отраслями права.

4. Источники муниципального права, их общая характеристика и особенности.

5. Муниципальное право как комплексная научная дисциплина. Его место в системе общественных и правовых наук.

6. Понятие и сущность местного самоуправления.

7. Местное самоуправление в системе народовластия: местное самоуправление и государственная власть.

8. Основные принципы местного самоуправления как выражения власти народа.

9. Система местного самоуправления, многообразие его организационных форм.

10. Основные теории местного самоуправления и их воплощение.

11. История становления и развития местного самоуправления в России. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

12. Особенности организации местной власти в советский период.

13. Основное содержание и направления осуществления реформы местного самоуправления на современном этапе.

14. Значение Конституции Российской Федерации для развития местного самоуправления и формирования муниципального права как новой отрасли права России.

15. Европейская Хартия местного самоуправления, ее значение для муниципального строительства в Российской Федерации.

16. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - его общая характеристика и основные положения.

Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты.

Межмуниципальное сотрудничество.

20. Устав муниципального образования: содержание, порядок разработки, принятия и регистрации.

21. Муниципальное образование: понятие и составные элементы.

22. Территориальные основы местного самоуправления, границы и состав территории муниципального образования, порядок изменения границ.

23. Предметы ведения местного самоуправления.

24. Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности.

25. Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения.

26. Реализация полномочий местного самоуправления в области обеспечения законности и охраны общественного порядка.

27. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью и развития местного хозяйства.

28. Полномочия местного самоуправления в социально-культурной сфере.

29. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.

30. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

31. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

32. Правовые основы взаимодействия и взаимного делегирования полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти.

33. Гарантии местного самоуправления в сфере его взаимоотношений с органами государственной власти.

34. Понятие и структура экономической основы местного самоуправления.

35. Муниципальное имущество в экономической основе местного самоуправления: ее объекты, способы формирования муниципального имущества.

36. Порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, их реорганизация и ликвидация.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

38. Финансовая основа местного самоуправления.

39. Местный бюджет, порядок разработки, утверждения и исполнения.

40. Место и роль прямого волеизъявления населения в системе местного самоуправления.

41. Местный референдум. Предмет референдума. Юридическая сила решений, принятых путем проведения референдума.

42. Муниципальные выборы, их правовое регулирование.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

44. Сходы граждан, порядок проведения, полномочия.

45. Территориальное общественное самоуправление .

46. Народная правотворческая инициатива. Публичные слушания.

47. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

48. Понятие органа местного самоуправления, их система.

49. Представительные органы местного самоуправления, порядок их формирования.

50. Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления.

51. Акты представительных органов местного самоуправления: порядок разработки, принятия, обнародования и вступления в силу.

52. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

53. Внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.

54. Глава муниципального образования, особенности порядка его избрания и правового статуса в различных системах местного самоуправления.

55. Полномочия главы муниципального образования, его взаимодействие с представительным органом власти.

56. Администрация муниципального образования – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, ее полномочия и направления деятельности.

57. Акты главы администрации, их виды и особенности юридической природы.

58. Контрольно-счетный орган муниципального образования.

59. Муниципальная служба в органах местного самоуправления. Понятие муниципальной службы.

60. Права и обязанности муниципального служащего; ограничения, связанные с муниципальной службой.

61. Обязательность правовых актов местного самоуправления, ответственность за их выполнение.

Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

63. Ответственность представительных органов, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Совет муниципальных образований субъекта РФ является сложным по своей внутренней и организационной структуре межмуниципальным объединением. Согласно ранее действующему положению советы муниципальных образований субъекта РФ должны быть образованы до 1 июня 2006 г. в каждом субъекте Федерации. При этом на органы государственной власти субъектов РФ возлагалась обязанность по обеспечению проведения съездов муниципальных образований в целях создания указанных советов. В настоящее же время органы государственной власти субъектов РФ обязаны лишь содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. и ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В силу названных актов совет муниципальных образований субъекта РФ как некоммерческая ассоциация обладает рядом особенностей. Во-первых, это объединение не юридических лиц, а муниципальных образований, от имени которых в совете выступают их органы местного самоуправления или должные лица местного самоуправления. Во-вторых, целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ явля­ется организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в данном субъекте РФ. В-третьих, совет муниципальных образований субъекта РФ является юридическим лицом, ее члены - муниципальные образования - сохраняют свою самостоятельность.

Создание такого совета должно осуществляться путем делегирования муниципальными образованиями своих представителей на его съезд или собрания его членов. Как правило, это главы муниципальных образований. В-четвертых, совет муниципальных образований субъекта РФ не отвечает по обязательствам своих членов - муниципальных образований, соответственно последние могут нести субсидиарную ответственность по обязательствам совета в размере и в порядке, предусмотренных его учредительными документами. В-пятых, несмотря на добровольный характер создания совета муниципальных образований субъекта РФ, думается, что муниципальные образования не вправе выходить из состава совета, поскольку посредством такого объединения реализуются публичные интересы населения того или иного муниципального образования. В-шестых, исключение или включение муниципального образования в состав совета муниципальных образований субъекта РФ осуществляется при преобразовании муниципальных образований на территории субъекта РФ. В-седьмых, правовое положение совета муниципальных образований субъекта РФ определяется его учредительными документами, под которыми следует опять же исходя из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. понимать устав (п. 2 ст. 66). Тогда как ФЗ «О некоммерческих организациях» в качестве учредительных документов для ассоциаций (союзов) называет также и учредительный договор, заключенный их членами. ФЗ от 6 октяб­ря 2003 г. устанавливает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, которые делятся на исключительные и иные. К исключительным относятся: 1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Иные полномочия устанавливаются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. В-восьмых, государственная регистрация совета муниципальных образований субъекта РФ как юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».

Законодатель организацию совета муниципальных образований субъектов РФ не связывает с типовой характеристикой муниципальных образований, что, на наш взгляд, может повлечь ряд проблем. Напомним, что существует четыре типа муниципальных образований: муниципальный район, городское или сельское поселение, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Закон презюмирует, что в принципе каждое муниципальное образование должно участвовать в совете муниципальных образований субъекта РФ. Вместе с тем муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, территорией, экономическими и финансовыми возможностями и т. п., тогда как в совете муниципальных образований субъекта РФ предполагается их участие на равной основе. Взять, к примеру, Свердловскую область. В городском округе «город Екатеринбург» проживает почти одна треть населения Свердловской области, остальная часть населения проживает более чем в восьмидесяти муниципальных образованиях, в том числе пяти муниципальных районах. При этом у каждого типа му­ниципальных образований различный перечень вопросов местного значения, для которых, собственно, и образуются муниципальные образования. Однако в совете муниципальных образований области интересы населения городского округа «город Екатеринбург» будут представлены наравне с интересами какого-нибудь сельского поселения. Такое положение видится неправильным и подлежащим корректировке в будущем.

Важнейшим связующим звеном между жителями субъекта Федерации выступают их общие интересы как комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти. По мнению В.Е. Чиркина, «...эти региональные общие интересы не противоречат интересам всей Федерации, более того, основы организации региональных коллективов, пределы их полномочий определяются властью всего народа, что находит свое выражение в конституциях» 1 . Разделяя обозначенную позицию, углубим ее, проследив иа примере Советов муниципальных образований как представителе интересов муниципальных образований перед органами государственной власти субъектов Федерации.

Общие интересы жителей муниципальных образований, субъектов Федерации - коллективных субъектов, и образуемых ими объединений, по мнению авторов статьи, состоят в создании дополнительных гарантий реализации прав и свобод личности, в организации собственных государственных и муниципальных органов, позволяющих расширить спектр возможностей для участия граждан в управлении государственными и общественными делами (демократизация государства через децентрализацию власти), в сохранении языка, традиций и обычаев коренных этнических общностей и т.д.

Но статус коллективных субъектов, как показывает анализ законодательства, в том числе и о Советах муниципальных образований, не завершен. Впрочем, эта проблема выявлена В.В. Комаровой и в конституционном праве в отношении коллективных субъектов - общественных объединений . Напомним, что Советы муниципальных образований - общественные объединения, следовательно, проблемы коллективных субъектов конституционного права могут быть рассмотрены применительно и к исследуемому авторами субъекту муниципально-правовых отношений.

Совершенно очевидно, что новый субъект муниципальноправовых отношений - Советы муниципальных образований субъектов Федерации - связующее звено между муниципальными образованиями и государственной властью субъектов Федерации, особенно важен в сфере взаимодействия с органами исполнительной власти. Но, как показывает анализ действующего законодательства, взаимодействие с исполнительными органами государственной власти у Советов муниципальных образований минимизировано.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылочной нормой установил полномочия Советов муниципальных образований - они должны быть закреплены в уставах этих объединений.

Советы муниципальных образований субъектов, согласно их уставам, создаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти.

Помимо этого, для поддержки инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развития гражданского общества (Устав Совета муниципальных образований Республики Марий Эл) ; содействия в организации межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, содействия решению проблем конкретных членов Ассоциации, относящихся к общим интересам членов Ассоциации (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области») ; организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований, по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») . Помимо Советов муниципальных образований в субъектах РФ, интересы муниципальных образований предста&ляются Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов, Ассоциацией городов Юга России, Международной Ассамблеей столиц и крупных городов стран СНГ; представителями Российской Федерации в Палате местных и региональных властей Европы.

Позиция различных объединений муниципальных образований по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления, по конкретным вопросам всегда представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ.

На уровне субъектов Федерации регулирование советов муниципальных образований в конституциях и уставах практически не встречается. Выявлены два субъекта Федерации, в своих уставах упоминающих эти объединения: в Уставе Хабаровского края (ст. 55): «В целях осуществления межмуниципалы юго сотрудничества, координации деятельности муниципальных образований, реализации их прав и интересов, взаимодействия с органами государственной власти образуется совет муниципальных образований края. Совет муниципальных образований края может осуществлять иные полномочия, определенные его уставом»; в Уставе Тамбовской области (ст. 117): «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в области образуется совет муниципальных образований области».

В субъектах РФ приняты соответствующие законы, предусмотренные нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и регулирующие механизмы взаимодействия, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации с советами (ассоциациями) муниципальных образований.

Как правило, формами осуществления взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с Советом муниципальных образований являются: осуществление обмена информацией по вопросам местного самоуправления; информирование Совета о подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления; участие представителей Совета в подготовке и обсуждении указанных проектов в установленном законодательством порядке; участие представителей Совета в заседаниях органов государственной власти субъекта РФ; участие представителей органов государственной власти субъекта в работе Совета; оказание информационно-методической помощи Совету; получение у Совета необходимых материалов и информации по вопросам деятельности Совета; изучение опыта и сбор информации по вопросам местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов, как правило, закрепляют свое право в пределах компетенции использовать не запрещенные законодательством формы материальной и финансовой поддержки союзов, ассоциации муниципальных образований.

Таким образом, установлены правовые возможности Советов муниципальных образований участвовать в работе органов государственной власти субъекта, выполняя свои уставные задачи. Но отметим: разделения общих формулировок на органы отдельных ветвей власти (авторов интересует взаимодействие с исполнительной властью) субъекта Федерации в законодательстве нет.

Между тем эта сфера насущна, ежедневно истребуема и отсутствие ее регламентации фактически сводит к нулю заложенный положительный потенциал этого института гражданского общества и его роли во взаимоотношениях с органами публичной власти. Кроме этого, памятуя о представительской сути Совета муниципальных образований, не углубляясь, отметим, что законодатели обошли молчанием и формы взаимодействия с населением муниципальных образований.

Сущность права граждан на участие в местном самоуправлении включает, по мнению авторов, правомочие на участие в Советах муниципальных образований. Аргументируем высказанное мнение тем, что это конституционное право, имеющее комплексный характер, который проявляется в реализации как минимум двумя основными правами граждан: на объединение и па участие в управлении делами государства; это одна из форм реализации права граждан па местное самоуправление; это коллективное право жителей муниципального образования.

Сегодня как никогда важно взаимодействие различных уровней публичной власти, и разделим существующую точку зрения - Советы муниципальных образований как институт гражданского общества, представляющий интересы муниципальных образований, сегодня не исчерпал свой потенциал.

Ж. И. Овсепян

• " Доктор юридических наук, профессор. "* Аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин НИБ.